ما يُثار حول إمكانية حل المجلس التشريعي الفلسطيني!

بقلم د. بهاء الدين خويرة 

أستاذ القانون العام- كلية الحقوق- جامعة فلسطين الأهلية/بيت لحم

لقد خلّفت حالة الانقسام السياسي الداخلي التي يعيشها المجتمع الفلسطيني منذ العام 2007م، وما تلاه من ازدواجية عمل السلطات العامة، آثاراً بعيدة المدى على العملية التشريعية؛ الأمر الذي أفضى إلى وجود مؤسستين تشريعيتين تعملان في منطقتين جغرافيتين مختلفتين في فلسطين المحتلة (الضفة الغربية وقطاع غزة)، ولا تزال هاتان المؤسستان تمارسان عملهما على أساس مسارين وتوجهين متباينين عن بعضهما البعض، وتم إصدار العديد من التشريعات الرئيسية والثانوية، وأنتجت هذه التشريعات آثارها القانونية، من خلال انتهاج أساليب متباينة في شطري الوطن. 

ففي ظل غياب السلطة التشريعية، تجري العملية التشريعية في الضفة الغربية من خلال أنظمة الضرورة؛ والمعروفة لدينا ب(القرار بقانون)؛ الذي أعطى المشرع الدستوري لرئيس السلطة الوطنية اختصاصاً في إصدارها، ورسم لهذا الاختصاص حدوداً معينة، فجاء النص عليها في المادة (43) من القانون الأساسي المعدّل: "لرئيس السلطة الوطنية في حالات الضرورة التي لا تحتمل التأخير في غير أدوار انعقاد المجلس التشريعي، إصدار قرارات لها قوة القانون، ويجب عرضها على المجلس التشريعي في أول جلسة يعقدها بعد صدور هذه القرارات؛ وإلا زال ما كان لها من قوة القانون...". 

ومن الجلّي أن المشرع الدستوري لم يتصور أن يستمر العمل بهذا التشريع المؤقت أعواماً مديدة دون أفق مرئي لانتهاء حالة الضرورة التي لا تحتمل التأخير؛ الأمر الذي أحدث خللاً أساسياً في بنية النظام السياسي والدستوري، إذ تحولت الصلاحيات التشريعية مجتمعة بيد السلطة التنفيذية دون أي رقابة من المجلس التشريعي غير القادر على الانعقاد لغاية الآن.      

ولمن لا يعلم؛ فإن السبب القانوني الرئيس لعدم قدرة المجلس التشريعي الفلسطيني على الانعقاد لغاية الآن؛ يكمن في أن رئيس السلطة الوطنية لم يدعُ المجلس التشريعي للانعقاد طبقاً لصلاحياته المنصوص عليها في المادة (16) من النظام الداخلي للمجلس التشريعي الفلسطيني، والتي جاء فيها: "يُعقد المجلس بدعوة من رئيس السلطة الوطنية دورته العادية السنوية على فترتين..."، كما أن المادة (22) من النظام المذكور أضافت لرئيس السلطة الفلسطينية الاختصاص بدعوة المجلس لعقد جلسات طارئة.

وهكذا فإن المجلس التشريعي لا يجتمع في دوراته العادية السنوية في الفترة الأولى أو الثانية إلا بدعوة من رئيس السلطة، وكأن المجلس مجرد إدارة تابعة للسلطة التنفيذية، وهو وضع يخالف إرادة المشرع الدستوري الذي أعطى رئيس السلطة الاختصاص بأن يفتتح الدورة العادية الأولى للمجلس، ويلقي بيانه الافتتاحي، وذلك وفقاً لنص المادة (52) للقانون الأساسي الفلسطيني المعدّل، وما يلفت الانتباه هو أن النص الدستوري يتعلق بافتتاح الدورة وليس الدعوة للانعقاد، مع الفارق الشاسع بينهما، والمقصود بالدورة العادية الأولى هنا الجلسة الافتتاحية الأولى فقط التي تكون بعد انتخاب المجلس الجديد، وليس الدورة العادية السنوية للمجلس.

وفي ظل سريان النظام الداخلي للمجلس التشريعي المشوب بعوار دستوري واضح، فإن الرئيس الفلسطيني محمود عباس لم يدعُ المجلس التشريعي للانعقاد منذ عام 2007، الأمر الذي حال دون ممارسة المجلس لوظائفه الأساسية في التشريع والرقابة. 

وبالرغم من ذلك كله، استمر أعضاء المجلس التشريعي المحسوبون على حركة حماس في غزة في الاجتماع، وفقاً للآلية المعتادة لسير العملية التشريعية من اقتراح ومناقشة وقراءة لمشروع القانون، ولكن مع استحداث بعض الأدوات والآليات الغريبة على العملية التشريعية، من ذلك مثلاً: استحداث التصويت من خلال وكالات نظّمها نواب حركة حماس الأسرى في سجون الاحتلال الإسرائيلي، وهي آلية تتناقض مع جوهر الديمقراطية النيابية وأركانها (النظام النيابي)، ولم يرد أي إشارة لها سواء بالحظر أو الإباحة في المنظومة القانونية الفلسطينية، بالإضافة إلى أن مشروعات القوانين المقرة من المجلس المنعقد في القطاع لم تمر بمرحلتيْ الإصدار من رئيس السلطة الوطنية، والنشر في الجريدة الرسمية (الوقائع الفلسطينية).

ومن أجل عدم الابتعاد عن جوهر المسألة التي أردنا توضيحها بالقدر المتيقن، وبدون الدخول في مناقشة السيناريوهات والحلول الممكنة لإنعاش الحالة التشريعية في فلسطين، فإن التفسير القانوني المجرد يقضي بأن المجلس التشريعي يعتبر قائماً من الناحية الدستورية، وليس من الصحيح القول بأن القانون الأساسي الفلسطيني المعدل لم يتطرق من قريب أو من بعيد لمسألة جواز الحل من عدمه؛ ففي الباب السابع من هذا القانون كشف المشرع الدستوري عن إرادته الصريحة في عدم جواز حل المجلس التشريعي أو تعطيله خلال فترة أحكام الطوارئ (المادة 113 من القانون الأساسي المعدّل). وفترة الطوارئ هي حالة واقعية غير مألوفة يتم فيها التضحية بمبدأ المشروعية من أجل مصالح هامة وحيوية، كالدفاع عن الوطن، وإعادة النظام، واستمرار المرافق العامة على المستويين القومي والمحلي، ومن بديهيات الفهم القانوني أن حالة الإصرار الدستوري على عدم جواز المساس ببنيان المجلس التشريعي في حالة الطوارئ يعني من باب أولى عدم منطقية إثارة أي نقاش حول إمكانية حل المجلس التشريعي في الظروف العادية التي ينبغي أن يسود فيها مبدأ المشروعية في أسمى معانيه، مخضعاً جميع السلطات والأجهزة والهيئات والمؤسسات والأشخاص لسلطان حكمه الواسع العريض.

أما مسألة الذهاب للمجلسين الوطني أو المركزي التابعين لمنظمة التحرير الفلسطينية لحل إشكالية القدرة على حل المجلس التشريعي، فهنا سنجبر لا محالة على تحليل طبيعة العلاقة الجدلية بين منظمة التحرير والسلطة الوطنية، تلك العلاقة التي تماهت مع مرور الزمن، بحيث لا يكاد يعرف الفرق بينهما أحياناً، وهي مهمة ليست بالبسيطة من الناحية القانونية؛ وإن كانت مسألة محسومة لدى البعض بمجرد ارتداء العباءة السياسية، ولكن مما قد يُساعد في هذا الشأن؛ الاجتهاد الذي خلصت إليه المحكمة الدستورية العليا الفلسطينية الموقرة بشأن تحديد مرتبة الاتفاقيات الدولية، حينما رسمت في تفسيرها درجات الهرم التشريعي في النظام القانوني الفلسطيني على النحو الآتي من الأعلى إلى الأدنى: 1- وثيقة إعلان الاستقلال. 2- القانون الأساسي. 3- المعاهدات والاتفاقيات الدولية. 4- القانون العادي، أو (القرار بقانون). 

ورغم الملاحظات التي يمكن إثارتها بشأن التفسير المذكور خاصة بشأن مرتبة الاتفاقيات الدولية (التي من وجهة نظرنا ينبغي إعطاؤها، -في ظل خصوصية الحالة الفلسطينية- نفس مرتبة القواعد الدستورية ما دامت مرت بمرحلتي التصديق والنفاذ)، فإنه بالرجوع لوثيقة إعلان الاستقلال؛ يتبين أنها تضمنت مجموعة من المبادئ العامة الكبرى بشأن مستقبل الدولة الفلسطينية والتزاماتها الدولية وتوجهاتها الأساسية بشكل يعكس طبيعة مجالات السلطة وأهدافها استناداً للأيدلوجية التي تتبناها السلطات الدستورية وتسير على هديها، ولم تتضمن أي حل قانوني يُقدّم العلاج لحالة العجز التشريعي التي يعاني منها النظام السياسي الفلسطيني؛ لذلك لا مفر من اعتماد القانون الأساسي المعدل كوثيقة دستورية وحيدة تعطي الشفاء المضمون للوضع الدستوري للمجلس التشريعي، مع الأخذ بعين الاعتبار وحدة النصوص الدستورية وتكاملها في إطار وحدة عضوية تجعل من أحكامها نسيجا متآلفاً، بحيث يكون لكل نص منها مضمون محدد يستقل به عن غيره من النصوص استقلالاً لا يعزلها عن بعضها بعضاً، وأن لا تُفسر النصوص الدستورية بما يبتعد بها عن الغاية النهائية المقصودة منها، ولا أن ينظر إليها بوصفها هائمة في الفراغ، أو باعتبارها قيما مثالية منفصلة عن محيطها الاجتماعي.

وضمن هذه المبادئ الأصولية الحاكمة لعملية تفسير النصوص الدستورية، لا بد من الإشارة إلى نص المادة (47) مكرر من القانون الأساسي المعدل لسنة 2005م التي جاء فيها: " تنتهي ولاية المجلس التشريعي القائم عند أداء أعضاء المجلس الجديد المنتخب اليمين لدستورية". 

ويلاحظ أن النص المتقدم أتى واضح الدلالة في تحديد امتداد ولاية المجلس التشريعي بشكل استثنائي؛ والذي جاء باعتقادنا لإغلاق أبواب التفسيرات المتشككة بشأن انتهاء مدة المجلس المحددة بأربع سنوات من تاريخ انتخابه وفقاً لما ورد في الفقرة الثالثة من المادة (47) من ذات القانون، رغم أن باب الاجتهاد القضائي تم فتحه في هذه النقطة تحديداً، حينما تعرضت المحكمة الدستورية العليا الموقرة لتفسير المادة (47) مكرر، مبينة حلولاً محددة الوقائع بشأن رفع الحصانة البرلمانية عن أحد أعضاء المجلس التشريعي دون أن تتجاوز بذلك حدود صلاحياتها بخلق الشرعية الدستورية لجهة ما حول إمكانية حل المجلس التشريعي.

لذلك يمكن القول باختصار أن ولاية المجلس التشريعي ما زالت تنبض بالشرعية الدستورية، وهذا ما ينطبق أيضاً على شرعية الرئيس الفلسطيني التي أثيرت بشأنها كثيراً من التكهنات والتأويلات والتشكيكات دون أن ترتكز لمنطق التفسير الدستوري السليم. ولتبيان ذلك نُشير بأن المشرع الدستوري لم يُبين صراحة النتائج المترتبة على انتهاء مدة رئاسة السلطة الوطنية المحددة بأربع سنوات في المادة (36) من القانون الأساسي المعدل لسنة 2005م، ولم يضع هذه الحالة ضمن الحالات التي اعتبر بموجبها مركز رئيس السلطة شاغراً؛ والواردة في نص المادة (37) من القانون الأساسي المعدل (الوفاة، الاستقالة، فقد الأهلية القانونية)، إلا إذا اعتبرنا انتهاء مدة رئاسة السلطة الوطنية مندرجة ضمن حالة فقد الأهلية القانونية، وهنا يشترط النص الدستوري أن يتم هذا الإجراء بناءً على قرار من المحكمة الدستورية العليا وموافقة المجلس التشريعي بأغلبية ثلثي أعضائه. 

وفي ظل صعوبة تطبيق هذا الإجراء خاصة مع اشتراط حصول الأغلبية المشددة (ثلثي أعضاء المجلس التشريعي)، وهي نفس الأغلبية اللازمة لتعديل القانون الأساسي ذاته (المادة 120 من القانون الأساسي المعدّل)، فإن الأمر يبقي مرهوناُ -باستثناء الحالات الثلاث السابقة- بضرورة عقد الانتخابات الرئاسية، وهو استحقاق دستوري لا يُنتِج أثره قانوناً إلا بقيام الرئيس المُنتخب-قبل مباشرة مهام منصبه-، بتأدية اليمين الدستورية أمام المجلس التشريعي، وبحضور رئيس المجلس الوطني ورئيس المحكمة العليا (المادة 35 من القانون الأساسي المعدّل).

وبناءً على كل ما سبق؛ فإن كل من الشرعيتين (شرعية المجلس التشريعي وشرعية رئيس السلطة الوطنية) قائمتان منتجتان لفاعليتهما الدستورية لغاية إجراء العملية الانتخابية وأداء اليمين الدستورية.

أما ما يُطرح من أفكار بشأن تشكيل مجلس تأسيسي لإقرار مشروع الدستور الفلسطيني؛ فهذا ما نتمنى حصوله ضمن ما ندركه من أفكار قانونية بشأن كيفية تطبيق أسلوب الجمعية التأسيسية الذي ينبغي أن تكون فيه اللجنة المنوط بها إعداد مشروع الدستور منتخبة من الشعب، وهذا ما لا نراه في اللجنة المُشكلة لصياغة مشروع الدستور الفلسطيني التي تعتبر وفقاً لآلية تشكيلها مجرد لجنة صياغة فنية تابعة للسلطة التي أنشأتها، مع العلم أنه يمكن تدارك الأمر ليصل إلى استلهام الأساليب الديمقراطية في نشأة الدساتير؛ بأن يتم عرض نتائج عمل اللجنة بشأن مسودة مشروع الدستور على الاستفتاء الشعبي ليقرر الشعب بنفسه سلطته الأصيلة في الموافقة أو عدم الموافقة على مشروع الدستور دون مشاركة أحد. 

ولتدقيق الحقائق؛ فإن الاستفتاء الشعبي على مشروع الدستور يُسمى في الفقه الدستوري: الاستفتاء التأسيسي؛ لكونه يؤسس لنظام دستوري جديد من خلال الرجوع للسلطة التأسيسية الأصيلة، الأمر الذي يعني أن الدستور الجديد هو من بيده تقرير مصير القانون الأساسي الذي يعتبر لغاية الآن (البديل المؤقت للدستور الفلسطيني). وبالتالي تقرير الأوضاع الدستورية للمجلس التشريعي الحالي، ولكن قبل أن ندخل في عهد دستوري جديد، لا يمكن الانجرار وراء تبني بعض مظاهر الديمقراطية شبه المباشرة (ومن أهمها الاستفتاء الشعبي) من أجل أخذ رأي الشعب حول موضوع الموافقة أو عدم الموافقة على حل المجلس التشريعي.

فكما يعلم المتخصصون في المجال الدستوري؛ فإن السيادة خاصية جوهرية من خصائص الدولة، تُعطي السلطة فيها الصفة الآمرة العليا، التي ترجع (أي السلطة) حسب النظريات الديمقراطية لنظريتي سيادة الأمة وسيادة الشعب، وفي هذا المجال يأتي القانون الأساسي الفلسطيني ليؤكد في المادة الثانية منه على أن: "الشعب مصدر السلطات ويمارسها عن طريق السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية على أساس مبدأ الفصل بين السلطات على الوجه المبين في هذا القانون الأساسي".

وقد يُخيل للبعض أن مشرعنا الدستوري عندما أورد عبارة "الشعب" في مستهل النص، أراد بهذا المسلك أن يرتب نفس الآثار التي يفرضها مبدأ سيادة الشعب، لا سيما لناحية تجزئة السيادة بين الأفراد، وهو تصور غير سليم على الإطلاق، لأن العبرة في تحديد مسلك المشرع تكون لمقاصد النص لا لألفاظه، وبما أن السيادة تمارس على الوجه المبين في القانون الأساسي كما جاء في منطوق النص، فإنه وباستقراء إرادة المشرع الدستوري في نصوص القانون الأساسي كافة؛ يتبين بجلاء خلوها من أي أسلوب من أساليب تطبيق الديمقراطية شبه المباشرة، الأمر الذي يعني في المحصلة النهائية أن المشرع الدستوري تبنى مبدأ سيادة الأمة، دون إمكانية تجزئة السيادة من خلال اللجوء لأسلوب الاستفتاء الشعبي أو لأي مظهر آخر يعكس إعمال نتائج مبدأ سيادة الشعب، وهو ما يجعل اقتراح إجراء الاستفتاء الشعبي حول موضوع بقاء المجلس التشريعي من عدمه؛ إجراءً يخالف إرادة المشرع الدستوري ويهدر قيمة علو القواعد الدستورية وسموها. 

وحفاظاً على نقاء الفكر القانوني من اختلاطه بالشوائب الناجمة عن ممارسات القوى السياسية، ينبغي التأكيد أنه لا يجوز بأي حال من الأحوال تحميل البديل الدستوري المؤقت (القانون الأساسي) مسؤولية الممارسات الخاطئة ثم اتهامه بالفشل، فالقواعد الدستورية وضعت بشكل ملائم لطبيعة المجتمع وثقافته وتركيبته، والنص الدستوري لا يضمن ذاته في الفعالية، هذه الفعالية التي تكمن خارج النص، أما العوامل المؤثرة فتقع داخل بنية السلطة، وضمن توازن القوى في المجتمع، والثقافة السائدة فيه، والقضاء المستقل، واستقلالية القرار الداخلي.

ولا نبالغ القول إذا ما اعتبرنا أن أكثر ما نشاهده اليوم من عجز وتهالك وفوضى في الحياة السياسية الداخلية ناجم عن استخدام التفسيرات القانونية المربكة المقترنة آثارها بالتساؤلات المحيرة والشكوك الغامضة! علاوة على شيوع ظاهرة الأفكار المسيسة التي ترسخ حالة الانقسام السياسي، مبتدعة نظريات غريبة عن عالم الفقه والاجتهاد القانونيين، لتدافع عن نهجها الانتقائي بالوسائل الشكلية الفارغة من المضمون القانوني السليم، بشكل لا يترجمه منطق الموائمة السياسية ولا يبرره واقع الاختلاف الفكري.