حالة الطوارئ بالقانون الفلسطيني
عمر رمضان صبره
باحث قانوني
مقدمة:
يعتبر مبدا سيادة القانون هو المبدأ العام الذي يفصل بين الدولة المدنية والدولة البوليسية وحيث ان مبدأ سيادة القانون هو المبدأ الذي يحقق الضمانات لحماية الحقوق والحريات في الدولة، فقد وضع المشرع مجموعة القوانين واللوائح من اجل ان تطبيقها الدولة بالظروف العادية وعلى ان تلتزم بتطبيق هذه القوانين ولا تخالفها او تخرج عنها في نشاطها واعمالها، وتكون اعمالها خاضع للرقابة البرلمانية والقضائية والشعبية.
الا ان المشرع يعطى صلاحيات للدولة بالظروف الاستثنائية (كحالة الضرورة او حالة الطوارئ) كالتي تهدد الامن القومي كحالة الحرب والغزو والعصيان المسلح او بحالة الكوارث الطبيعية (كالفيضانات والبراكين) او مخاطر الصحة العامة كالأوبئة، وبوجود هذه الظروف فان الدولة تتحلل من تطبيق القوانين واللوائح المنصوص عليها بل تضطر لمخالفتها لبعض القواعد واللوائح من اجل القيام بواجباتها لحفظ الامن العام والسلامة العامة وضمان سير المرفق العام بمخالفتها مبدا المشروعية لكي تقوم الإدارة لتحاول إيجاد الحلول السريعة والفعالة لمواجهة الظروف الاستثنائية والطارئة.
نظرية الضرورة بالفقه الإسلامي
لقد وضع فقهاء الفقه الإسلامي قواعد فقهيه لحالة الضرورة مستندين للقران الكريم والسنة النبوية بهدف الحفاظ على الدين والنفس والمال والعقل والنسل وتبيح مخالفة التكاليف الشرعية وفق شروط وضوابط، ووضعت للضرورة عدة قواعد فقهية منها:
1- المشقة تجلب التيسير.
2- تغير الاحكام بتغير المصالح. (هذا المبدأ أساس نظرية الظروف الاستثنائية) كما فعل الخليفة العادل عمر بن الخطاب رضي الله عنه بوقف تطبيق حد السرقة بعام المجاعة.
3- لا ضرر ولا ضرار.
4- الضرر يزال بقدر الامكان.
5- الضرر لا يزال بالضرر.
6- الضرر الأشد يزال بالضرر الاخف.
7- درء المفاسد مقدم على جلب المصالح.
8- الضرورات تبيح المحظورات.
حالات اعلان حالة الطوارئ بفلسطين
لقد مرت فلسطين بثلاث حالات من اعلان حالة الطوارئ وفق لما يلي:
الحالة الاولي: لقد تم اعلان حالة الطوارئ لأول مرة وفق القانون الاساسي بتاريخ 5/10/2003 بإصدار مرسوم رئاسي رقم 18/2003 بإعلان حالة الطوارئ لمدة ثلاثين يوم بسبب الاجتياحات الإسرائيلية للأراضي الفلسطينية وعلى أثر المرسوم تم تشكيل حكومة طوارئ، وانتهت بعد شهر بتشكيل حكومه جديدة.
الحالة الثانية: قد تم اصدار مرسوم رئاسي بإعلان حالة الطوارئ بتاريخ 14/6/2007 نتيجة احداث الانقلاب التي قامت به حركة حماس بغزة بالمرسوم الرئاسي رقم 9/2007 وصدر بعده عدة مراسيم على أثر اعلان حالة الطوارئ.
الحالة الثالثة بإعلان حالة الطوارئ في فلسطين
بتاريخ 5/3/2020 ظهر بالبلاد وباء فايروس كورونا التي أعلنت عنه وزارة الصحة الفلسطينية بإصابة العديد من المواطنين بهذا الفايروس ونتيجة لوجود هذا الوباء وبنفس اليوم أصدر السيد رئيس دولة فلسطين مرسوما رئاسيا بإعلان حالة الطوارئ لمدة ثلاثين يوما نتيجة ظهور الوباء واناط بالجهات ذات الاختصاص اتخاذ الإجراءات الاحترازية لمواجهة المخاطر الناتجة عنه ولحماية الصحة والسلامة العامة.
ما هي شروط تطبيق نظرية الظروف الاستثنائية (حالة الطوارئ)
تعتبر نظرية الظروف الاستثنائية منها حالة الطوارئ حيث بعض الإجراءات الإدارية التي تعتبر غير مشروعه في الأوقات العادية ممكن ان تعتبر مشروعه في بعض الظروف كحالة الطواري وذلك لحماية النظام العام واستمرار المرفق العام، ولقد اجمع فقهاء القانون الإداري والقضاء على توفر مجموعة من الشروط لكي يتم تطبيق نظرية الظروف الاستثنائية منها حالة الطوارئ وهي:
1- وجود خطر جسيم واستثنائي يهدد النظام العام.
هو ان يقع حدث ويكون هذا حدث خطير واستثنائي يهدد النظام العام كحالة الحرب او حالة الوباء الذي يؤثر على الصحة العامة او الكوارث الطبيعية.
2- عجز الإدارة عن دفع الخطر ومواجهة الظروف الاستثنائية بالطرق العادية او الوسائل القانونية والدستورية واستخدام الوسائل الاستثنائية لمواجهة هذا الخطر، علما بان الدكتور عبد الناصر أبو سمهدانه يؤكد بكتابه القضاء الإداري بانه (يصعب ولا نقول يستحيل مواجهتها).
3- يحب ان تكون الإجراءات المتخذة خلال فترة الظرف الاستثنائي كحالة الطوارئ بالقدر الضروري للتغلب على مواجهتها ي ان الضرورة تقدر بضررها.
4- تحقيق المصلحة العامة: وهنا يجب ان تبقي كافة تصرفات الإدارة محكومة بتحقيق المصلحة العامة خلال فترة الطوارئ بحيث يكون خاضعه لرقابة القضاء الإداري لتحقيق غاية المشرع من هذا الهدف.
اذن فحالة الطوارئ هي الحالة التي قد تمر بها البلاد وتتعرض حياة مواطنيها للتهديد وهي حالة استثنائية، وبحاجة لحلول سريعة وغير تقليدية، ويقوم القانون بتنظيم هذه الحال فنظمها القانون الأساسي الفلسطيني ونظمها القانون الدولي بالعهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية للعام ١٩٦٦.
المرجع القانوني لحالة الطوارئ بالقانون الفلسطيني
لقد نظم المشرع بالباب السابع من القانون الأساسي الفلسطيني 2003 وتعديلاته حالة الطواري بالمواد من المادة 110 حتى المادة 114، التي تجيز لرئيس الدولة بإصدار مرسوم حالة الطوارئ نتيجة تهديد الامن القومي ومنها حدوث مخاطر الصحة العامة نتيجة الوباء.
علما بان المشرع عالج بالقانون الأساسي حالة الضرورة بحالة عدم انعقاد المجلس التشريعي بنص المادة 43 التي فوضت لرئيس الدولة اصدار القوانين في حال غياب المجلس التشريعي، وهذه الحالة تختلف عن حالة الطوارئ ولكنها ضمن نظرية الظروف الاستثنائية التي وضعها المشرع، ويكون الوضع العام بها مستقر والحياة طبعيه ولكن لغياب المجلس التشريعي وتكون الظروف بشكل طبيعي وليس طارئه.
وبالرجوع لنصوص القانون الأساسي حول حالة الطوارئ وفق نص المادة 101 على ما يلي:
1- ان سبب اعلان حالة الطوارئ هو وجود تهديد للأمن القومي بسبب حرب أو غزو او عصيان مسلح او حدوث كارثة طبيعية، والمرسوم الذي صدر بتاريخ 5/3/2020 كانت نتيجة انتشار وباء فيروس كورونا.
2- يتم اصدار اعلان حالة الطوارئ وفق مرسوم رئاسي من قبل رئيس الدولة وليس قرار بقانون، وهنا صدر بمرسوم بتاريخ 5/3/2020.
3- يجب ان تحدد مدة اعلان الطوارئ بمدة زمنية لا تزيد عن ثلاثين يوم ويجوز ان تكون بمدة زمنية اقل من ثلاثين يوم بالمرة الاولي.
4- وفي حالة تمديدها لمدة ثلاثين يوم جديده فانه يجوز لرئيس الدولة بإصدار مرسوم بالتمديد ولكن بهذه المرة يكون مشروط بموافقة اغلبية ثلثي أعضاء المجلس التشريعي.
5- مرسوم اعلان حالة الطوارئ يجب ان تحدد الهدف من الإعلان فحالة الطوارئ التي صدرت بتاريخ 5/3/2020 هدفها الحفاظ على الصحة والسلامة العامة نتيجة فيروس كورونا.
6- يجب ان يتضمن المرسوم أيضا المنطقة التي تشملها حالة الطوارئ فالمرسوم شمل كافة الأراضي الفلسطينية، ويجب ان تحدد الفترة الزمنية وفق نص القانون والمرسوم حددها مدة ثلاثين يوم.
7- القانون الأساسي اعط الحق للمجلس التشريعي ان يراجع الإجراءات والتدابير التي اتخذت خلال فترة الطوارئ كلها أبو بعضها وهذا يتم اما في اول اجتماع للمجلس التشريعي عقب اعلان حالة الطوارئ او عند تمديد فترة الطوارئ لمرة ثانية ايهما اسبق، واكد المشرع بالقانون الأساسي على أهمية رقابة المجلس التشريعي في حالة الطوارئ واستخدام صلاحياته ومنها الحق بإجراء الاستجواب اللازم
لأهمية الرقابة التشريعية على حالة الطوارئ.
الحقوق والحريات وفق حالة الطوارئ
وبالرجوع لنص المادة 111 من القانون الأساسي بالباب السابع فانه لا يجوز فرض قيود على الحقوق والحريات الأساسية إلا بالقدر الضروري لتحقيق الهدف من اعلان مرسوم حالة الطوارئ.
ولقد اكدت المحكمة الدستورية العليا في مصر (شمول الحقوق والحريات لكل من الحقوق المدنية والسياسية والحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية).
وهنا من بالرجوع الى النص فان تقييد الحريات لا يكون الا وفق الضرورة وان لا يخرج عن هدف اعلان حالة الطوارئ وان يكون متناسب ومتناسق مع حالة الطوارئ.
فمثلا الحق بحرية الحركة والتنقل يحق للسلطة التنفيذية ان تمنع الحركة والتنقل بين المنطقة المنتشر بها الوباء ومناطق أخرى حفاظاً على الصحة العامة وعدم نقل العدوي الى أماكن اخري وهذا يعتبر التقييد مشروع وفق نص القانون.
اما حرية الاشخاص المحجور عليهم صحيا فانه يعتبر الحد من حرية الحركة والحجر عليهم صحيا للضرورة صحيحا، ولكن يجب الحفاظ على حقوقهم بتقديم الخدمات الصحية والحفاظ على كرامتهم واعلامهم عن وضعهم الصحي.. الخ، ويكون هذا الحجر متناسب مع حالة الطوارئ المعلن عنها.
الاعتقال والحجز وفق حالة الطوارئ
لقد نظم المشرع حالة الاعتقال خلال فترة الطوارئ ففرض المشرع مجموعه متطلبات لحالة الاعتقال ويجب يتم عند الاعتقال وفق مرسوم حالة الطوارئ ان يكون ما يلي:
1- عند أي اعتقال لاي مواطن خلال فترة الطوارئ فيجب على النائب العام أو المحكمة المختصة تراجع سبب الاعتقال خلال مدة لا تتجاوز خمسة عشر يوما من التوقيف، أي يتم المراجعة من النائب العام وهو اعلى سلطة بالنيابة العامة او المحكمة المختصة، وهنا اعطى المشرع أهمية قصوى لذلك لإعطائه الضمانات القصوى للمعتقل.
2- اعطى المشرع الحق والضمانة للموقوف ان يوكل محاميا ليدافع عنه وهنا المشرع يؤكد على أهمية حق الدفاع، لتحقيق ضمانة الدفاع وتحقيق العدالة.
المجلس التشريعي والرقابة التشريعية بفترة حالة الطوارئ
لقد نص المشرع وفق القانون الأساسي بالمادة 113 بانه لا يجوز للسلطة التنفيذية حل المجلس التشريعي او تعطيله خلال فترة الطوارئ او حتى تعليق احكام الباب الرابع من القانون الأساسي، لأهميته وضرورة الرقابة التشريعية لكافة الاعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية من اعمال خلال فترة الطوارئ ومراقبتها ومسائلتها.
وهنا نتيجة غياب المجلس التشريعي اعتقد اننا بحاجه ماسه لأدوات رقابية تعزز الضمانات، ولتفعيل ذلك اقترح بان يكون للمجلس الوطني الفلسطيني لتمثيله الشعب الفلسطيني ممثلا باللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية كدور رقابي بديلا لدور المجلس التشريعي لغيابه، بالإضافة لتفعيل دور الرقابة الشعبية والغير رسميه كدور الهيئة المستقلة لحقوق المواطن مثلا.
حالة الطوارئ والاتفاقيات الدولية
ان فلسطين وقعت على الاتفاقيات الدولية وأصبحنا ملزمين بها، وبالرجوع الى الاتفاقيات ومعالجتها الى حالة الطوارئ تنص المادة 4 من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية 1966 التي نصت (في حالات الطوارئ الاستثنائية التي تتهدد حياة الأمة، والمعلن قيامها رسميا، يجوز للدول الأطراف في هذا العهد أن تتخذ، في أضيق الحدود التي يتطلبها الوضع، تدابير لا تتقيد بالالتزامات المترتبة عليها بمقتضى هذا العهد، شريطة عدم منافاة هذه التدابير للالتزامات الأخرى المترتبة عليها بمقتضى القانون الدولي وعدم انطوائها على تمييز يكون مبرره الوحيد هو العرق أو اللون أو الجنس أو اللغة أو الدين أو الأصل الاجتماعي).
فالاتفاقية منحت الدول الموقعة عليها الحق بإعلان حالة الطوارئ مقابل خطر يهدد مواطنين الدولة المعلنة بشرط ان لا يكون الهدف هو التميز المبرر لها كالتميز بسبب العرق او اللون او الجنس...الخ.
وهنا بفلسطين اعلان حالة الطوارئ وفق المرسوم الرئاسي بتاريخ 5/3/2020 تم بسبب وجود وباء يهدد مواطنين الدولة، وهو يشمل كافة المواطنين ولا يوجد تمييز والاعلان متوافق مع العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية.
حالة الطوارئ والقوانين المقارنة
بالرجوع الى القوانين المقارنة نجد ان كل الدول تنظم حالة الطوارئ بدساتيرها او وفق نصوص بدستورها او قانون طوارئ خاص، فالدستور الأردني ينص بالمادة 124 على (إذا حدث ما يستدعي الدفاع عن الوطن في حالة وقوع طوارئ فيصدر قانون باسم قانون الدفاع تعطى بموجبه الصلاحية الى الشخص الذي يعينه القانون لاتخاذ التدابير والاجراءات الضرورية بما في ذلك صلاحية وقف قوانين الدولة العادية لتأمين الدفاع عن الوطن ويكون قانون الدفاع نافذ المفعول عندما يعلن عن ذلك بإرادة ملكية تصدر بناء على قرار من مجلس الوزراء).
وينص الدستور المصري على حالة الطوارئ وفق نص الدستور مادة 154 منه (يعلن رئيس الجمهورية، بعد اخذ رأى مجلس الوزراء حالة الطوارئ، على النحو الذي ينظمه القانون، ويجب عرض هذا الإعلان على مجلس النواب خلال الأيام السبعة التالية ليقرر ما يراه بشأنه، وإذا حدث الإعلان في غير دور الانعقاد العادي، وجب دعوة المجلس للانعقاد فورًا للعرض عليه.
وفى جميع الأحوال تجب موافقة أغلبية عدد أعضاء المجلس على إعلان حالة الطوارئ، ويكون إعلانها لمدة محددة لا تجاوز ثلاثة أشهر، ولا تمد إلا لمدة أخرى مماثلة، بعد موافقة ثلثي عدد أعضاء المجلس. واذا كان المجلس غير قائم، يعرض الأمر على مجلس الوزراء للموافقة، على أن يعرض على مجلس النواب الجديد في أول اجتماع له. ولا يجوز حل مجلس النواب أثناء سريان حالة الطوارئ).
علما ان التشريعات المصرية فانه يصدر قانون يسمى قانون الطوارئ بالإضافة لما ذكر بالدستور.
وينص الدستور الفرنسي (دستور الجمهورية الخامسة الصادر 1958) وفق نص المادة 16 منه فقد نصت على (إذا تعرضت مؤسسات الجمهورية أو استقلال الدولة أو وحدة أراضيها أو تنفيذها لالتزاماتها الدولية لخطر داهم وجسيم، وفي حال توقفت السلطة الدستورية العامة عن حسن سير عملها المنتظم، يتخذ رئيس الجمهورية التدابير التي تقتضيها هذه الظروف بعد استشارته الرسمية رئيس الوزراء ورئيسي مجلسي البرلمان والمجلس الدستوري. ويوجه خطاباً للأمة ويعلمها حول هذه الإجراءات).
الرقابة القضائية لحالة الطوارئ
عندما يتم تطبيق حالة الطوارئ فان ذلك لا يعني الخروج عن رقابة القضاء الإداري بل تستمر برقابتها، فلا يعتبر تطبيق حالة الطوارئ هو خروج عن مبدأ المشروعية، بل هي توسيع لنطاق المشروعية بما يسمح إعطاء سلطة أوسع للإدارة لمواجهة حالة الطوارئ، فمبدأ المشروعية يبقي قائما ويعمل بموجبه سواء بحالة الطوارئ وكذلك بحالة الظروف العادية.
فالقاعدة العامة بظل حالة الطوارئ تلزم جهات الإدارة بركني السبب والغاية في كل اعمالها وتصرفاتها، فيجب أي عمل او تصرف ان يتم بركن السبب وهي الحالة الواقعية او القانونية التي تبرر اتخاذ هذا التصرف، وان تحدد الادارة الغاية من تصرفاتها لتحقيق المصلحة العامة والسلامة العامة بكل الأحوال.
ويجوز للإدارة الخروج على ركن الاختصاص تحت رقابة القضاء الإداري، فحالة الموظف الفعلي على سبيل المثال، وهذا ما حدث في مصر بعد ثورة 25 يناير 2011 عندما تولي المجلس العسكري حكم البلاد بممارس دور رئيس الجمهورية.
وقد حكم لمجلس الدولة الفرنسي في قضية بركان لاسوفرير الذي انفجر في صيف عام 1976 حيث اجاز فيه لسلطة الضبط الإداري اتخاذ هذه الإجراءات الضبطية بمنع المرور وملاحة السفن التجارية المسلحة في منطقة معينه بالإضافة لإخلاء سكان جزيرة قريبة من موقع البركان، وذلك نظرا لظروف الزمان والمكان الاستثنائية التي مثلها خطر انفجار هذا البركان.
ختاماً:
يقول الدكتور علي خطار شطناوي بكتابة موسوعة القضاء الإداري (ولم يكتف القضاء الإداري بابتداع نظرية أعمال السيادة، بل أوجد أيضا ما تسمى نظرية الظروف الاستثنائية، وهي نظرية أضفى القضاء الإداري من خلالها صفة المشروعية على بعض القرارات الإدارية التي تعتبر غير مشروعة في الظروف العادية، باعتبار هذه القرارات ضرورية للمحافظة على الأمن العام والسير الاعتيادي للمرافق العامة، لذلك قيل وبحق إن الاستثنائية تحل محل المشروعية العادية في بعض الظروف الاستثنائية بحيث تتسع صلاحيات الإدارة بصورة غير منصوص عليها في القانون).
والله ولي التوفيق
للاستزادة الرجوع الى المصادر والمراجع التالية:
1- القانون الأساسي الفلسطيني 2003 وتعديلاته.
2- المرسوم الرئاسي بتاريخ 5/3/2020.
3- المرسوم الرئاسي رقم 9/2007.
4- المرسوم الرئاسي رقم 18/2003.
5- اتفاقية العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية 1966.
6- الدستور الأردني.
7- الدستور المصري.
8- الدستور الفرنسي.
9- القضاء الإداري في فلسطين – د. عدنان عمرو.
10- موسوعة القضاء الإداري في فلسطين – د. عبد الناصر أبو سمهدانه.
11- القضاء الإداري في فلسطين – د. شريف بعلوشة.
12- القانون الإداري الكتاب الأول – د. نواف كنعان.
13- موسوعة القضاء الإداري - د. علي خطار شطناوي.
14- الحماية الدستورية للحقوق والحريات – د. احمد فتحي سرور.
15- اصول الفقه – الامام محمد أبو زهرة.
نص المرسوم الرئاسي
رئيس دولة فلسطين
رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية
استنادا للنظام الأساس لمنظمة التحرير الفلسطينية وللقانون الأساسي المعدل لسنة 2003 وتعديلاته، ولا سيما أحكام الباب السابع منه وبناءً على الصلاحيات المخولة لنا وتحقيقا للمصلحة العامة، رسمنا بما هو آت:
1- إعلان حالة الطوارئ في جميع الأراضي الفلسطينية لمواجهة خطر فيروس الكورونا ومنع تفشيه.
2- تتولى جهات الاختصاص اتخاذ جميع الاجراءات اللازمة لمواجهة المخاطر الناتجة عن فيروس كورونا وحماية الصحة العامة وتحقيق الأمن والاستقرار.
3- تكون حالة الطوارئ هذه لمدة 30 يوما.
4- يخول رئيس الوزراء بالصلاحيات والاختصاصات اللازمة لتحقيق غايات هذا الإعلان كافةً.
على الجهات المختصة كافة كل فيما يخصه تنفيذ أحكام هذا المرسوم ويعمل به من تاريخ صدوره وينشر في الجريدة الرسمية.
صدر في مدينة رام الله بتاريخ 5 آذار 2020
محمود عباس
رئيس دولة فلسطين
رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية
عمر رمضان صبره
باحث قانوني
مقدمة:
يعتبر مبدا سيادة القانون هو المبدأ العام الذي يفصل بين الدولة المدنية والدولة البوليسية وحيث ان مبدأ سيادة القانون هو المبدأ الذي يحقق الضمانات لحماية الحقوق والحريات في الدولة، فقد وضع المشرع مجموعة القوانين واللوائح من اجل ان تطبيقها الدولة بالظروف العادية وعلى ان تلتزم بتطبيق هذه القوانين ولا تخالفها او تخرج عنها في نشاطها واعمالها، وتكون اعمالها خاضع للرقابة البرلمانية والقضائية والشعبية.
الا ان المشرع يعطى صلاحيات للدولة بالظروف الاستثنائية (كحالة الضرورة او حالة الطوارئ) كالتي تهدد الامن القومي كحالة الحرب والغزو والعصيان المسلح او بحالة الكوارث الطبيعية (كالفيضانات والبراكين) او مخاطر الصحة العامة كالأوبئة، وبوجود هذه الظروف فان الدولة تتحلل من تطبيق القوانين واللوائح المنصوص عليها بل تضطر لمخالفتها لبعض القواعد واللوائح من اجل القيام بواجباتها لحفظ الامن العام والسلامة العامة وضمان سير المرفق العام بمخالفتها مبدا المشروعية لكي تقوم الإدارة لتحاول إيجاد الحلول السريعة والفعالة لمواجهة الظروف الاستثنائية والطارئة.
نظرية الضرورة بالفقه الإسلامي
لقد وضع فقهاء الفقه الإسلامي قواعد فقهيه لحالة الضرورة مستندين للقران الكريم والسنة النبوية بهدف الحفاظ على الدين والنفس والمال والعقل والنسل وتبيح مخالفة التكاليف الشرعية وفق شروط وضوابط، ووضعت للضرورة عدة قواعد فقهية منها:
1- المشقة تجلب التيسير.
2- تغير الاحكام بتغير المصالح. (هذا المبدأ أساس نظرية الظروف الاستثنائية) كما فعل الخليفة العادل عمر بن الخطاب رضي الله عنه بوقف تطبيق حد السرقة بعام المجاعة.
3- لا ضرر ولا ضرار.
4- الضرر يزال بقدر الامكان.
5- الضرر لا يزال بالضرر.
6- الضرر الأشد يزال بالضرر الاخف.
7- درء المفاسد مقدم على جلب المصالح.
8- الضرورات تبيح المحظورات.
حالات اعلان حالة الطوارئ بفلسطين
لقد مرت فلسطين بثلاث حالات من اعلان حالة الطوارئ وفق لما يلي:
الحالة الاولي: لقد تم اعلان حالة الطوارئ لأول مرة وفق القانون الاساسي بتاريخ 5/10/2003 بإصدار مرسوم رئاسي رقم 18/2003 بإعلان حالة الطوارئ لمدة ثلاثين يوم بسبب الاجتياحات الإسرائيلية للأراضي الفلسطينية وعلى أثر المرسوم تم تشكيل حكومة طوارئ، وانتهت بعد شهر بتشكيل حكومه جديدة.
الحالة الثانية: قد تم اصدار مرسوم رئاسي بإعلان حالة الطوارئ بتاريخ 14/6/2007 نتيجة احداث الانقلاب التي قامت به حركة حماس بغزة بالمرسوم الرئاسي رقم 9/2007 وصدر بعده عدة مراسيم على أثر اعلان حالة الطوارئ.
الحالة الثالثة بإعلان حالة الطوارئ في فلسطين
بتاريخ 5/3/2020 ظهر بالبلاد وباء فايروس كورونا التي أعلنت عنه وزارة الصحة الفلسطينية بإصابة العديد من المواطنين بهذا الفايروس ونتيجة لوجود هذا الوباء وبنفس اليوم أصدر السيد رئيس دولة فلسطين مرسوما رئاسيا بإعلان حالة الطوارئ لمدة ثلاثين يوما نتيجة ظهور الوباء واناط بالجهات ذات الاختصاص اتخاذ الإجراءات الاحترازية لمواجهة المخاطر الناتجة عنه ولحماية الصحة والسلامة العامة.
ما هي شروط تطبيق نظرية الظروف الاستثنائية (حالة الطوارئ)
تعتبر نظرية الظروف الاستثنائية منها حالة الطوارئ حيث بعض الإجراءات الإدارية التي تعتبر غير مشروعه في الأوقات العادية ممكن ان تعتبر مشروعه في بعض الظروف كحالة الطواري وذلك لحماية النظام العام واستمرار المرفق العام، ولقد اجمع فقهاء القانون الإداري والقضاء على توفر مجموعة من الشروط لكي يتم تطبيق نظرية الظروف الاستثنائية منها حالة الطوارئ وهي:
1- وجود خطر جسيم واستثنائي يهدد النظام العام.
هو ان يقع حدث ويكون هذا حدث خطير واستثنائي يهدد النظام العام كحالة الحرب او حالة الوباء الذي يؤثر على الصحة العامة او الكوارث الطبيعية.
2- عجز الإدارة عن دفع الخطر ومواجهة الظروف الاستثنائية بالطرق العادية او الوسائل القانونية والدستورية واستخدام الوسائل الاستثنائية لمواجهة هذا الخطر، علما بان الدكتور عبد الناصر أبو سمهدانه يؤكد بكتابه القضاء الإداري بانه (يصعب ولا نقول يستحيل مواجهتها).
3- يحب ان تكون الإجراءات المتخذة خلال فترة الظرف الاستثنائي كحالة الطوارئ بالقدر الضروري للتغلب على مواجهتها ي ان الضرورة تقدر بضررها.
4- تحقيق المصلحة العامة: وهنا يجب ان تبقي كافة تصرفات الإدارة محكومة بتحقيق المصلحة العامة خلال فترة الطوارئ بحيث يكون خاضعه لرقابة القضاء الإداري لتحقيق غاية المشرع من هذا الهدف.
اذن فحالة الطوارئ هي الحالة التي قد تمر بها البلاد وتتعرض حياة مواطنيها للتهديد وهي حالة استثنائية، وبحاجة لحلول سريعة وغير تقليدية، ويقوم القانون بتنظيم هذه الحال فنظمها القانون الأساسي الفلسطيني ونظمها القانون الدولي بالعهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية للعام ١٩٦٦.
المرجع القانوني لحالة الطوارئ بالقانون الفلسطيني
لقد نظم المشرع بالباب السابع من القانون الأساسي الفلسطيني 2003 وتعديلاته حالة الطواري بالمواد من المادة 110 حتى المادة 114، التي تجيز لرئيس الدولة بإصدار مرسوم حالة الطوارئ نتيجة تهديد الامن القومي ومنها حدوث مخاطر الصحة العامة نتيجة الوباء.
علما بان المشرع عالج بالقانون الأساسي حالة الضرورة بحالة عدم انعقاد المجلس التشريعي بنص المادة 43 التي فوضت لرئيس الدولة اصدار القوانين في حال غياب المجلس التشريعي، وهذه الحالة تختلف عن حالة الطوارئ ولكنها ضمن نظرية الظروف الاستثنائية التي وضعها المشرع، ويكون الوضع العام بها مستقر والحياة طبعيه ولكن لغياب المجلس التشريعي وتكون الظروف بشكل طبيعي وليس طارئه.
وبالرجوع لنصوص القانون الأساسي حول حالة الطوارئ وفق نص المادة 101 على ما يلي:
1- ان سبب اعلان حالة الطوارئ هو وجود تهديد للأمن القومي بسبب حرب أو غزو او عصيان مسلح او حدوث كارثة طبيعية، والمرسوم الذي صدر بتاريخ 5/3/2020 كانت نتيجة انتشار وباء فيروس كورونا.
2- يتم اصدار اعلان حالة الطوارئ وفق مرسوم رئاسي من قبل رئيس الدولة وليس قرار بقانون، وهنا صدر بمرسوم بتاريخ 5/3/2020.
3- يجب ان تحدد مدة اعلان الطوارئ بمدة زمنية لا تزيد عن ثلاثين يوم ويجوز ان تكون بمدة زمنية اقل من ثلاثين يوم بالمرة الاولي.
4- وفي حالة تمديدها لمدة ثلاثين يوم جديده فانه يجوز لرئيس الدولة بإصدار مرسوم بالتمديد ولكن بهذه المرة يكون مشروط بموافقة اغلبية ثلثي أعضاء المجلس التشريعي.
5- مرسوم اعلان حالة الطوارئ يجب ان تحدد الهدف من الإعلان فحالة الطوارئ التي صدرت بتاريخ 5/3/2020 هدفها الحفاظ على الصحة والسلامة العامة نتيجة فيروس كورونا.
6- يجب ان يتضمن المرسوم أيضا المنطقة التي تشملها حالة الطوارئ فالمرسوم شمل كافة الأراضي الفلسطينية، ويجب ان تحدد الفترة الزمنية وفق نص القانون والمرسوم حددها مدة ثلاثين يوم.
7- القانون الأساسي اعط الحق للمجلس التشريعي ان يراجع الإجراءات والتدابير التي اتخذت خلال فترة الطوارئ كلها أبو بعضها وهذا يتم اما في اول اجتماع للمجلس التشريعي عقب اعلان حالة الطوارئ او عند تمديد فترة الطوارئ لمرة ثانية ايهما اسبق، واكد المشرع بالقانون الأساسي على أهمية رقابة المجلس التشريعي في حالة الطوارئ واستخدام صلاحياته ومنها الحق بإجراء الاستجواب اللازم
لأهمية الرقابة التشريعية على حالة الطوارئ.
الحقوق والحريات وفق حالة الطوارئ
وبالرجوع لنص المادة 111 من القانون الأساسي بالباب السابع فانه لا يجوز فرض قيود على الحقوق والحريات الأساسية إلا بالقدر الضروري لتحقيق الهدف من اعلان مرسوم حالة الطوارئ.
ولقد اكدت المحكمة الدستورية العليا في مصر (شمول الحقوق والحريات لكل من الحقوق المدنية والسياسية والحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية).
وهنا من بالرجوع الى النص فان تقييد الحريات لا يكون الا وفق الضرورة وان لا يخرج عن هدف اعلان حالة الطوارئ وان يكون متناسب ومتناسق مع حالة الطوارئ.
فمثلا الحق بحرية الحركة والتنقل يحق للسلطة التنفيذية ان تمنع الحركة والتنقل بين المنطقة المنتشر بها الوباء ومناطق أخرى حفاظاً على الصحة العامة وعدم نقل العدوي الى أماكن اخري وهذا يعتبر التقييد مشروع وفق نص القانون.
اما حرية الاشخاص المحجور عليهم صحيا فانه يعتبر الحد من حرية الحركة والحجر عليهم صحيا للضرورة صحيحا، ولكن يجب الحفاظ على حقوقهم بتقديم الخدمات الصحية والحفاظ على كرامتهم واعلامهم عن وضعهم الصحي.. الخ، ويكون هذا الحجر متناسب مع حالة الطوارئ المعلن عنها.
الاعتقال والحجز وفق حالة الطوارئ
لقد نظم المشرع حالة الاعتقال خلال فترة الطوارئ ففرض المشرع مجموعه متطلبات لحالة الاعتقال ويجب يتم عند الاعتقال وفق مرسوم حالة الطوارئ ان يكون ما يلي:
1- عند أي اعتقال لاي مواطن خلال فترة الطوارئ فيجب على النائب العام أو المحكمة المختصة تراجع سبب الاعتقال خلال مدة لا تتجاوز خمسة عشر يوما من التوقيف، أي يتم المراجعة من النائب العام وهو اعلى سلطة بالنيابة العامة او المحكمة المختصة، وهنا اعطى المشرع أهمية قصوى لذلك لإعطائه الضمانات القصوى للمعتقل.
2- اعطى المشرع الحق والضمانة للموقوف ان يوكل محاميا ليدافع عنه وهنا المشرع يؤكد على أهمية حق الدفاع، لتحقيق ضمانة الدفاع وتحقيق العدالة.
المجلس التشريعي والرقابة التشريعية بفترة حالة الطوارئ
لقد نص المشرع وفق القانون الأساسي بالمادة 113 بانه لا يجوز للسلطة التنفيذية حل المجلس التشريعي او تعطيله خلال فترة الطوارئ او حتى تعليق احكام الباب الرابع من القانون الأساسي، لأهميته وضرورة الرقابة التشريعية لكافة الاعمال التي تقوم بها السلطة التنفيذية من اعمال خلال فترة الطوارئ ومراقبتها ومسائلتها.
وهنا نتيجة غياب المجلس التشريعي اعتقد اننا بحاجه ماسه لأدوات رقابية تعزز الضمانات، ولتفعيل ذلك اقترح بان يكون للمجلس الوطني الفلسطيني لتمثيله الشعب الفلسطيني ممثلا باللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية كدور رقابي بديلا لدور المجلس التشريعي لغيابه، بالإضافة لتفعيل دور الرقابة الشعبية والغير رسميه كدور الهيئة المستقلة لحقوق المواطن مثلا.
حالة الطوارئ والاتفاقيات الدولية
ان فلسطين وقعت على الاتفاقيات الدولية وأصبحنا ملزمين بها، وبالرجوع الى الاتفاقيات ومعالجتها الى حالة الطوارئ تنص المادة 4 من العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية 1966 التي نصت (في حالات الطوارئ الاستثنائية التي تتهدد حياة الأمة، والمعلن قيامها رسميا، يجوز للدول الأطراف في هذا العهد أن تتخذ، في أضيق الحدود التي يتطلبها الوضع، تدابير لا تتقيد بالالتزامات المترتبة عليها بمقتضى هذا العهد، شريطة عدم منافاة هذه التدابير للالتزامات الأخرى المترتبة عليها بمقتضى القانون الدولي وعدم انطوائها على تمييز يكون مبرره الوحيد هو العرق أو اللون أو الجنس أو اللغة أو الدين أو الأصل الاجتماعي).
فالاتفاقية منحت الدول الموقعة عليها الحق بإعلان حالة الطوارئ مقابل خطر يهدد مواطنين الدولة المعلنة بشرط ان لا يكون الهدف هو التميز المبرر لها كالتميز بسبب العرق او اللون او الجنس...الخ.
وهنا بفلسطين اعلان حالة الطوارئ وفق المرسوم الرئاسي بتاريخ 5/3/2020 تم بسبب وجود وباء يهدد مواطنين الدولة، وهو يشمل كافة المواطنين ولا يوجد تمييز والاعلان متوافق مع العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية.
حالة الطوارئ والقوانين المقارنة
بالرجوع الى القوانين المقارنة نجد ان كل الدول تنظم حالة الطوارئ بدساتيرها او وفق نصوص بدستورها او قانون طوارئ خاص، فالدستور الأردني ينص بالمادة 124 على (إذا حدث ما يستدعي الدفاع عن الوطن في حالة وقوع طوارئ فيصدر قانون باسم قانون الدفاع تعطى بموجبه الصلاحية الى الشخص الذي يعينه القانون لاتخاذ التدابير والاجراءات الضرورية بما في ذلك صلاحية وقف قوانين الدولة العادية لتأمين الدفاع عن الوطن ويكون قانون الدفاع نافذ المفعول عندما يعلن عن ذلك بإرادة ملكية تصدر بناء على قرار من مجلس الوزراء).
وينص الدستور المصري على حالة الطوارئ وفق نص الدستور مادة 154 منه (يعلن رئيس الجمهورية، بعد اخذ رأى مجلس الوزراء حالة الطوارئ، على النحو الذي ينظمه القانون، ويجب عرض هذا الإعلان على مجلس النواب خلال الأيام السبعة التالية ليقرر ما يراه بشأنه، وإذا حدث الإعلان في غير دور الانعقاد العادي، وجب دعوة المجلس للانعقاد فورًا للعرض عليه.
وفى جميع الأحوال تجب موافقة أغلبية عدد أعضاء المجلس على إعلان حالة الطوارئ، ويكون إعلانها لمدة محددة لا تجاوز ثلاثة أشهر، ولا تمد إلا لمدة أخرى مماثلة، بعد موافقة ثلثي عدد أعضاء المجلس. واذا كان المجلس غير قائم، يعرض الأمر على مجلس الوزراء للموافقة، على أن يعرض على مجلس النواب الجديد في أول اجتماع له. ولا يجوز حل مجلس النواب أثناء سريان حالة الطوارئ).
علما ان التشريعات المصرية فانه يصدر قانون يسمى قانون الطوارئ بالإضافة لما ذكر بالدستور.
وينص الدستور الفرنسي (دستور الجمهورية الخامسة الصادر 1958) وفق نص المادة 16 منه فقد نصت على (إذا تعرضت مؤسسات الجمهورية أو استقلال الدولة أو وحدة أراضيها أو تنفيذها لالتزاماتها الدولية لخطر داهم وجسيم، وفي حال توقفت السلطة الدستورية العامة عن حسن سير عملها المنتظم، يتخذ رئيس الجمهورية التدابير التي تقتضيها هذه الظروف بعد استشارته الرسمية رئيس الوزراء ورئيسي مجلسي البرلمان والمجلس الدستوري. ويوجه خطاباً للأمة ويعلمها حول هذه الإجراءات).
الرقابة القضائية لحالة الطوارئ
عندما يتم تطبيق حالة الطوارئ فان ذلك لا يعني الخروج عن رقابة القضاء الإداري بل تستمر برقابتها، فلا يعتبر تطبيق حالة الطوارئ هو خروج عن مبدأ المشروعية، بل هي توسيع لنطاق المشروعية بما يسمح إعطاء سلطة أوسع للإدارة لمواجهة حالة الطوارئ، فمبدأ المشروعية يبقي قائما ويعمل بموجبه سواء بحالة الطوارئ وكذلك بحالة الظروف العادية.
فالقاعدة العامة بظل حالة الطوارئ تلزم جهات الإدارة بركني السبب والغاية في كل اعمالها وتصرفاتها، فيجب أي عمل او تصرف ان يتم بركن السبب وهي الحالة الواقعية او القانونية التي تبرر اتخاذ هذا التصرف، وان تحدد الادارة الغاية من تصرفاتها لتحقيق المصلحة العامة والسلامة العامة بكل الأحوال.
ويجوز للإدارة الخروج على ركن الاختصاص تحت رقابة القضاء الإداري، فحالة الموظف الفعلي على سبيل المثال، وهذا ما حدث في مصر بعد ثورة 25 يناير 2011 عندما تولي المجلس العسكري حكم البلاد بممارس دور رئيس الجمهورية.
وقد حكم لمجلس الدولة الفرنسي في قضية بركان لاسوفرير الذي انفجر في صيف عام 1976 حيث اجاز فيه لسلطة الضبط الإداري اتخاذ هذه الإجراءات الضبطية بمنع المرور وملاحة السفن التجارية المسلحة في منطقة معينه بالإضافة لإخلاء سكان جزيرة قريبة من موقع البركان، وذلك نظرا لظروف الزمان والمكان الاستثنائية التي مثلها خطر انفجار هذا البركان.
ختاماً:
يقول الدكتور علي خطار شطناوي بكتابة موسوعة القضاء الإداري (ولم يكتف القضاء الإداري بابتداع نظرية أعمال السيادة، بل أوجد أيضا ما تسمى نظرية الظروف الاستثنائية، وهي نظرية أضفى القضاء الإداري من خلالها صفة المشروعية على بعض القرارات الإدارية التي تعتبر غير مشروعة في الظروف العادية، باعتبار هذه القرارات ضرورية للمحافظة على الأمن العام والسير الاعتيادي للمرافق العامة، لذلك قيل وبحق إن الاستثنائية تحل محل المشروعية العادية في بعض الظروف الاستثنائية بحيث تتسع صلاحيات الإدارة بصورة غير منصوص عليها في القانون).
والله ولي التوفيق
للاستزادة الرجوع الى المصادر والمراجع التالية:
1- القانون الأساسي الفلسطيني 2003 وتعديلاته.
2- المرسوم الرئاسي بتاريخ 5/3/2020.
3- المرسوم الرئاسي رقم 9/2007.
4- المرسوم الرئاسي رقم 18/2003.
5- اتفاقية العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية 1966.
6- الدستور الأردني.
7- الدستور المصري.
8- الدستور الفرنسي.
9- القضاء الإداري في فلسطين – د. عدنان عمرو.
10- موسوعة القضاء الإداري في فلسطين – د. عبد الناصر أبو سمهدانه.
11- القضاء الإداري في فلسطين – د. شريف بعلوشة.
12- القانون الإداري الكتاب الأول – د. نواف كنعان.
13- موسوعة القضاء الإداري - د. علي خطار شطناوي.
14- الحماية الدستورية للحقوق والحريات – د. احمد فتحي سرور.
15- اصول الفقه – الامام محمد أبو زهرة.
نص المرسوم الرئاسي
رئيس دولة فلسطين
رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية
استنادا للنظام الأساس لمنظمة التحرير الفلسطينية وللقانون الأساسي المعدل لسنة 2003 وتعديلاته، ولا سيما أحكام الباب السابع منه وبناءً على الصلاحيات المخولة لنا وتحقيقا للمصلحة العامة، رسمنا بما هو آت:
1- إعلان حالة الطوارئ في جميع الأراضي الفلسطينية لمواجهة خطر فيروس الكورونا ومنع تفشيه.
2- تتولى جهات الاختصاص اتخاذ جميع الاجراءات اللازمة لمواجهة المخاطر الناتجة عن فيروس كورونا وحماية الصحة العامة وتحقيق الأمن والاستقرار.
3- تكون حالة الطوارئ هذه لمدة 30 يوما.
4- يخول رئيس الوزراء بالصلاحيات والاختصاصات اللازمة لتحقيق غايات هذا الإعلان كافةً.
على الجهات المختصة كافة كل فيما يخصه تنفيذ أحكام هذا المرسوم ويعمل به من تاريخ صدوره وينشر في الجريدة الرسمية.
صدر في مدينة رام الله بتاريخ 5 آذار 2020
محمود عباس
رئيس دولة فلسطين
رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية
صور
صور
