الأخبار
مجمع عدوان الطبي ينظم لقاء توعوي للعنف ضد المرأةبرنامج غزة للصحة النفسية يشارك بيوم دراسي بعنوان "ذوي الإعاقة ومجالات التوظيف"مصر: وزارة التعليم المصرية تُعين شركة Promethean شريكًا استراتيجيًا في تكنولوجيا التعليمرئيس بلدية قلقيلية يستقبل وفدا من وزارة التربية والتعليمكتلة الوحدة العمالية تستنكر قطع مخصصات عدد من الأسر الفقيرة بغزةمتطوعين ذنابة الخيرية يزورون المصابة نعم الصوصةمعايعة تترأس اجتماع المجلس الاستشاري للقطاع السياحيشبلاق: دائما ما تعطينا الحكومة الألمانية نموذجا رائعا في متابعة الحثيثة لمشاريعهاتربية الوسطى تبحث التعاون المشترك مع بلدية البريج"عنكبوت" تفتتح في جامعة خليفة المؤتمر الدولي للمنظمة العربية لشبكات البحوث والتعليمإبنة حليمة بولند تتعرض للتنمر بسبب شكلهامصر: انتهاء فعاليات حملة صحتها_حقها في ختام فعاليات حملة 16 يومحملة المقاطعة تدعو لمقاطعة "إكسبو 2020" في دبيوفاة حصان "شعبان عبدالرحيم" حزنًا عليهتعليم الوسطى يجتمع بمدراء المدارس استعداداً لامتحانات نهاية الفصل الأول
2019/12/11
جميع الأراء المنشورة تعبر عن رأي كتّابها ولا تعبر بالضرورة عن رأي دنيا الوطن

مسالك تقليص عدد الهيئات المحلية الفلسطينية..البلديات المشتركة نموذجاً بقلم: عمر سمحة

تاريخ النشر : 2019-11-14
مسالك تقليص عدد الهيئات المحلية الفلسطينية:
البلديات المشتركة نموذجا
عمر سمحة
وكيل مساعد سابق لشؤون الهيئات
المحلية في وزارة الحكم المحلي
تنبهت وزارة الحكم المحلي بعد انقضاء عدة سنوات على تأسيسها إلى خطورة العدد الهائل من الهيئات المحلية على أية عملية تنمية اقتصادية على المستويين المحلي والوطني، ونوعية الخدمات التي تقدمها هذه الهيئات لمواطنيها، الامر الذي دفع عددا من كوادر الوزارة إلى طرح فكرة البحث عن آلية لتقليص عدد الهيئات المحلية الذي اقترب من الخمسماية هيئة في حينه، وربما كانت الافكار في البداية جنينية وغير ناضجة بما فيه الكفاية الا انها بدت خائفة من المستقبل، وينمو إصرارها يوما بعد يوم للتصدي لهذه الاشكالية، وبالتحديد في أواخر التسعينات من القرن الماضي، وفي السنوات التالية حيث بدأت الامور تطرح بجدية اكثر، وبمشاركة العديد من المانحين، ونظمت العديد من ورشات العمل وأعدت الدراسات، وظهرت مقالات لمسؤولين في الوزارة أكدت جلها على أن العدد الكبير من الهيئات المحلية يشكل عقبة كأداء في طريق التنمية والارتقاء بنوعية الخدمات المقدمة للمواطنين، وهي إحدى أهم التطلعات التي وضعتها الوزارة نصب أعينها، لا سيما وأن هذا القطاع قد عانى من نقص وفقر شديدين في هذا المجال وخاصة في القرى، نتيجة سياسات إحتلالية مقصودة. وظهرت العديد من الإقتراحات والتوصيات لحل هذه الإشكالية على فترات متتالية، فيما كان من الممكن الاستفادة على هذا الصعيد من العديد من البرامج الممولة من قبل مانحين مختلفين واطر وانماط من الهيئات المحلية لو أديرت الامور بشكل اكثر نضوجا ووضوحا للرؤية واتفاقا داخليا حولها، مثل لجان التخطيط الاقليمية، ومجالس الخدمات المشتركة، مرورا بتبني سياسة دمج الهيئات المحلية، وأخيرا البلديات المشتركة. وحيث أن هذه الورقة تهدف إلى دراسة عملية تقليص عدد الهيئات المحلية من بوابة العمل المشترك والبلديات المشتركة نموذجا حاضرا على ذلك، إسهاما في تعزيز التنمية الاقتصادية المحلية والارتقاء بمستوى الخدمات المقدمة للمواطن من ناحية اخرى، يبدو أنه لا بد من وقفة سريعة مع الأنماط الاخرى للهيئات المحلية، لفهم ما آلت اليه الامور، لعل ذلك كله يشكل ارضية للانطلاق نحو مستقبل افضل.
يذكر ان وجود هذا العدد الكبير من الهيئات المحلية يعود الى رغبة كافة التجمعات الفلسطينية في ممارسة السلطة المحلية وفلسطنتها من خلال ابنائها الذين يتم اختيارهم من المجتمع المحلي، بعد تاريخ طويل من المعاناة من هيئات او مخاتير معينين من قبل الاحتلال الاسرائيلي، وفي الاغلب كانوا امتدادا لسلطة الاحتلال او على الاقل هكذا هي الصورة في الوجدان الشعبي، الى جانب الحاجة الماسة للخدمات الاساسية، سواء من خلال تطوير ما هو موجود او التأسيس في حالة عدم توفر الخدمة الاساسية وهي حالة ليست شاذة، بل قد تكون هي القاعدة وخاصة في الريف. ودعما لهذا التوجه من المجتمع المحلي فقد شكل اعضاء المجلس التشريعي الاول المنتخب عام 1996، والطامحون لخوض غمار اية انتخابات تشريعية او محلية قادمة، والشخصيات السياسية والاعتبارية، والاطر السياسية وخاصة حركة فتح باعتبارها حزب السلطة، "لوبي" ضاغطا على وزارة الحكم المحلي لتشكيل هيئات محلية في كافة التجمعات السكانية وبغض النظر عن تعدادها السكاني، بما فيها العديد من التجمعات البدوية، وبالطبع دون ادراك للاثر السلبي المترتب على ذلك. ولعله كان من المنطقي تفهم هذه المسألة في البدايات، اما ان يستمر الحال الى ماهو عليه الان حيث يصل عدد الهيئات المحلية الى نحو 430 هيئة الى جانب نحو 86 مجلس خدمات مشتركة، فهو امر غير معقول، دون وجود اي تصور لدى وزارة الحكم المحلي لحل هذه المشكلة، حتى ان القضية ليست على الطاولة، ووجودها يكاد يقتصر على اذهان بعض اطلال الجيل المؤسس. هذا يجعل من هذه المسألة اشكالية تقتضي التوقف عندها والاهتمام بها، وفي هذا الاطار تاتي هذه الورقة البحثية اسهاما في الجدل المفترض احياؤه وعدم تجميده الى حين تبني استراتيجية وسياسة واضحة ومجدولة زمنيا للوصول الى النتائج المرجوة، ولكن من زاوية البلديات المشتركة واية مسالك للعمل المشترك.
وتنطلق هذه الورقة من فرضية ان فلسفة البلديات المشتركة كاحدى انماط الهيئات المحلية واطار للعمل المشترك كفيلة بتقليص عدد الهيئات المحلية، ووجودها الفاعل يتناسب طرديا مع مستوى الخدمات المقدمة للمجتمع المحلي. وعليه فانه سيتم استخدام المنهج الوصفي التحليلي، وذلك لتحديد الارضية التي تقف عليها الهيئات المحلية من زاوية تجارب العمل المشترك، والتوقف بشكل مختصر عند الانماط التي اشير اليها اعلاه سواء ما كان بالامكان الاستفادة منه حتى لو لم يكن هدف البرنامج في الاصل له علاقة بمقولة تقليص عدد الهيئات المحلية، او ما تم تبنيه من برامج لتحقيق الاهداف المذكورة.
ان من اهم واقدم البرامج التي كان من الممكن الاستفادة منها على صعيد تقليص عدد الهيئات المحلية هو برنامج LRDP Local Rural Development Programme” "، والذي تم تنفيذه في وزارة الحكم المحلي في وقت مبكر، وعلى الرغم من انه لم يكن المقصود منه تقليص عدد الهيئات المحلية، الا انه يتقاطع مع احد اهم اهداف الدمج والبلديات المشتركة في جزئية الارتقاء بالخدمات المقدمة في الريف الفلسطيني من زاوية العمل المشترك. وكانت الية التنفيذ هي تأسيس ما عرف بلجان التخطيط الاقليمية، والتي تكونت من الهيئات المحلية المستفيدة من البرنامج، وتضمن العمل تنفيذ مشروع في كل هيئة محلية عضو، واقتطاع جزء من التمويل الكلي لاقامة مشروع مشترك، وهو ما كان يمكن ان يكون بيت القصيد لو كانت الرؤية موحدة وناضجة، بدليل ان الوزارة اتخذت قرارا بتحويل ما تبقى من هذه اللجان الى مجالس خدمات مشتركة، علما بان عددا منها تلاشى بعد انتهاء التمويل، بينما نجحت بعض التجارب واستمرت مثل لجنة التخطيط الاقليمية في عزون محافظة قلقيلية، حيث كان القائمون عليها قد اقاموا لها مقرا في عزون، واتفق الاعضاء على تاسيس وحدة صيانة للكهرباء واخرى لصيانة شبكات المياه في الهيئات الاعضاء، الامر الذي يعني توفير مرتبات موظفين يتكررون في كل هيئة، وضمان دخل للجنة التخطيط يضمن لها الاستمرارية، ويعزز فلسفة العمل المشترك، وبالتالي قتح افاق لتحسين الخدمة، وهو ما كان يمكن ان يشكل اساسا لذوبان الهيئات الاعضاء كلها او بعضها في الجسم الاكبر، او على الاقل اقتصار دورها على مسائل شكلية تلغي تأثيرها السلبي على الخدمات ولا تشكل عائقا حقيقيا امام عملية التنمية . لماذا كانت الفكرة واضحة في مكان وغائبة في اماكن؟، لا بد ان ذلك يعود الى خلل بنيوي ما زالت الوزارة تعاني منه وليس هذا هو المكان المناسب لمناقشته، بل لعل لجنة التخطيط الاقليمية في ريف دورا قد سجلت نجاحا فيما كان تعاطي الوزارة معها ليس بمستوى هذا النجاح ان لم يكن العكس .
كما ان فكرة مجالس الخدمات المشتركة كانت قد سبقت تأسيس السلطة الوطنية الفلسطينية، حيث اقيم اول مجلس خدمات مشترك في فلسطين عام 1992 في محافظة جنين بمبادرة من ال U. N. D. P ، ثم بدأت الفكرة بالتطور والنضوج في ظل السلطة الفلسطينية، وتوالى تأسيس المجالس المشتركة في المحافظات المختلفة، ويمكن القول انه لم تمضي عدة اعوام حتى كان هناك رأيا عاما في الوزارة يرى أن هذه المجالس تصلح كاداة لتقليص عدد الهيئات المحلية . وعلى الرغم من انه تم دمج بعض الهيئات المحلية من بوابة المجالس المشتركة، إلا أنه انجاز متواضع امام حقيقة المشكلة، والزيادة المطردة في عدد المجالس المشتركة لتصبح جزءا من المشكلة وليست الحل . والغريب ان المدير العام المؤسس للادارة العامة لمجالس الخدمات المشتركة يقدم مشروعا لتقليص عدد الهيئات المحلية من خلال هذه الاجسام ، فيما تظهر مقالات في الصحافة لكوادر واكبت الوزارة منذ التأسيس، وتحتل مواقع قيادية في الوزارة تطالب بتبني سياسات من شانها تحقيق هدف التقليص عبر هذه البوابة وغيرها، وتطرح ذلك في الوزارة وفي الاجتماعات وورش العمل التي تعقدها وفي الصحافة ايضا ، كل هذا بينما جاءت النتائج على الارض على النقيض تماما. ويبدو ان تفسير هذا اللغز يعود الى الدور الذي اضطلع به اشخاص قادوا القطاع وكانت معرفتهم به قاصرة، وتبنوا مواقف تأرجحت بين مقاومة الدمج عبر بوابة المجالس المشتركة اولا، والتوسع غير المدروس في عملية الدمج فيما بعد، ولا يبدو ان اعتبارات علمية تقف خلف اي من الموقفين. والنتيجة المنطقية عانى منها القطاع في المرحلة التالية التي تم خلالها فك الدمج دون معايير في كثير من الاحيان، الامر الذي اعاد المسائل الى المربع الاول، ويبدو ان المعاناة سوف تتواصل لفترة قد تطول او تقصر تبعا لكيفية تصدي الوزارة للمشكلة.
ولا تقتصر الخطورة على فشل هنا او هناك، او خطأ في منطقة او اكثر، فهذا امر مستوعب ومنطقي ويعتري مسيرة العمل حيثما كان بشكل عام، اما الاهم فهو الاثر السلبي المترتب على الفكرة بسبب طريقة العمل تلك، ومثال الكفريات في محافظة طولكرم ما زال ماثلا امام الوزارة، فقد كانت لجنة تخطيط اقليمية ناجحة في اطار مشروع التنمية الريفية، وتم تحويلها الى مجلس خدمات مشتركة، ومن ثم تم دمج الهيئات الاعضاء في بلدية واحدة والغيت الهيئات المحلية المكونة لها. ويمكن القول ان هذا التجمع سجل نجاحا في هذه المراحل الثلاث، وقلما يتم الحديث في الوزارة عن التجربة دون ذكر الكفريات كنموذج ناجح. وعندما تم فك الدمج اصبحت فكرة العمل المشترك صعبة المنال، وتعثرت فكرة البلدية المشتركة وما زالت، ويترأسها احد موظفي وزارة الحكم المحلي نظرا لعدم توافق الهيئات الاعضاء على اختيار رئيس للبلدية. وهناك نماذج شبيهة اخرى ربما تقتضي دراسة اخرى تتوقف عند الارتجالية في كثير من القرارات وتأثيرها السلبي على مسالك اصلاح القطاع.
يذكر ان ورقة سياسات حول الدمج كانت قد اعدت عام 2009 عندما قررت وزارة الحكم المحلي المضي قدما في سياسة الدمج ، وقد تضمنت الورقة من جملة ما تضمنته تعريفا لمفهوم الدمج واشكاله المختلفة ومجمل المفاهيم التي استخدمت للوصول لذات النتيجة . واكدت على اهمية العمل مع الشركاء ونشر وعي شعبي باهمية الخطوة، مع مراعاة تمثيل كل التجمعات المكونة للجسم الجديد، الى جانب اعتماد نظام الحوافز لانجاح السياسة.
وفي حزيران 2009 صدرت النسخة النهائية من الدليل الارشادي لدمج الهيئات المحلية ، ونظرا للاهمية فسوف يتم الاشارة الى مراحل عملية الدمج المفصلة في الدليل رغم انه لا غنى عنه لمن يريد التصدي لقضية الدمج، وهي اربعة مراحل اولاها مرحلة الاعداد والتخطيط والتمويل، تتضمن مجموعة من الخطوات تبدا بتوفير الاطار المؤسسي والقانوني ثم اختيار التجمعات المستهدفة بالدمج والتشاور مع هيئاتها المحلية والتوعية باهمية هذا التوجه، واعتماد مناطق الدمج وتوفير التمويل اللازم للمشاريع والهيئات المندمجة في اطار استراتيجية تنموية للبلديات الجديدة، وتاسيس قاعدة معلومات مركزية خاصة بالدمج. وفي سياق التحضير للعملية وهي المرحلة الثانية يتم اعداد مذكرة تفاهم بين الهيئات الراغبة بالاندماج كخطوة اولى ثم القيام بحملات توعوية يليها تشكيل لجنة محلية للدمج وفريق للدمج، على ان تاتي بعد ذلك مرحلة التنفيذ والتي تشتمل على تنفيذ المشاريع المشتركة والمتفق عليها ضمن الخطة الفنية والتطويرية للهيئة الجديدة وتنفيذ اتفاقية الاطار المؤسسي المشار اليها اعلاه. وتبدأ المرحلة الرابعة والاخيرة بتحديد الترتيبات النهائية للدمج، واصدار قرار عن مجلس الوزراء بحل الهيئات الراغبة بالاندماج واستحداث البلدية الجديدة والاعلان عنها . كما تضمن الدليل ثلاث عشرة ملحقا بينت دور وعضوية اللجنة التوجيهية ورئيسها وسكرتيرها، ومهام المؤسسات الشريكة بعملية ومكونات الاطار القانوني الناظم وتفاصيل كل مؤشر سيتم تطبيقه خلال الدمج، واليات تحسين الوعي، والنماذج المقترح صدورها عن وزير الحكم المحلي ومجلس الوزراء بخصوص الخارطة الهيكلية، والاجراءات المالية والادارية للدمج ونموذج تقييم حالة واوضاع الهيئات المرشحة للدمج ومذكرة التفاهم بينها، ودور ومهام ورئاسة وعضوية كل من لجنة الدمج المحلية وفريق الدمج، ونموذج حل واستحداث هيئات محلية. وبعد كل هذه التفاصيل الكافية لتنفيذ عملية دمج ناجحة، كيف يمكن لعملية الدمج ان تفشل؟.
وللاجابة على السؤال حول الفشل لا بد من التاكيد ان عملية الدمج والتوسع فيها قد تمت وكأنه لا توجد استراتيجية ولا دليل ارشادي، وتم صرف عشرات ملايين الدولارات كحوافز لانجاح الفكرة ، التي ما كان لها ان تنجح بهذه الطريقة مهما كان حجم المبالغ المستثمرة تحت يافطة الحوافز، حيث تم ذلك من غير خطة استراتيجية تأخذ بعين الاعتبار تعزيز ماهو مشترك، وتصعيب الانفكاك فيما بعد. ناهيك عن ضرورة المتابعة الحثيثة من قبل ادارات الاختصاص في الوزارة، وعدم السماح بتراكم الاخطاء لتصل الامور الى حد لا يمكن معه الاستمرار بالدمج، ليتم بعد عدة سنوات فك الدمج والعودة الى المربع الاول. وكل ذلك خلق حالة كفر عميقة ربما تجاوزت فكرة الدمج الى مبدأ العمل المشترك الذي لم يؤمن به الكثيرون في الوزارة بمن فيهم اشخاص في موقع القرار، ولعل هذا يفسر اسباب الفشل في اشاعة وتسويق فكرة العمل المشترك. وبعد فك الدمج ظلت مسألة التسويات المالية عالقة دون حل حتى لحظة كتابة هذه السطور. وعلى الرغم من التفهم لصعوبة المسالة ولكن من غير الممكن تفهم ادارة الظهر لمثل هذه القضية التي تزداد تعقيدا مع مرور الوقت. كما ان من قام بالدمج العقيم لتحقيق امجاد شخصية لم تتم مساءلته او محاسبته على هدر المال والافكار.
وللخروج من هذا المازق واعترافا بأن المشكلة ما زالت قائمة، طرحت الوزارة فكرة البلديات المشتركة، وهي فكرة عبقرية اذا اجيد التعامل نعها، ويمكن لها ان تسهم في تقليص عدد الهيئات المحلية وتحسين الخدمات المقدمة للمواطنين، وتجاوز عيوب انماط سابقة مثل الدمج كما سيتبين لاحقا، الا ان الاشكالية التي واجهها هذا النمط من الهيئات المحلية ربما تكمن في التوقيت والادوات. فالتوقيت من حيث حالة الرفض للعمل المشترك على خلفية اخفاق التجارب السابقة، والتي بلغت اوجها بعد فشل تجربة الدمج التي حملت بذور فشلها في احشائها منذ اليوم الاول، وبالنظر الى عدم الاستفادة كما يجب من تجربة لجان التخطيط الاقليمية، والازدياد غير المعقول في عدد مجالس الخدمات المشتركة التي وصلت الى 86 مجلسا، دون ان يؤثر ذلك على عدد الهيئات المحلية بشكل ايجابي، بل ان من بين هذه المجالس المشتركة نحو واحد وثلاثين مجلسا مشتركا مشلولا وغير موجودة الا على الورق منذ سنوات، في ظل منظومة فشل كانت محمية ويؤمل تغييرها مع تغير الادوات وان كان التحرك ما زال سلحفائيا .
ولعل ما تواجهه فكرة العمل المشترك على المستوى الشعبي، من رفض او تردد، على اهميتها، تجعل من التعرض للمفهوم مرات ومرات وتسويقه اكثر ضرورة وملحاحية- ويقع اولا واخيرا على عاتق الوزارة- لما له من اهمية في مجال تقليص عدد الهيئات المحلية وتحسين الخدمات. فالعمل المشترك حيثما كان وفي اي مجال لا بد انه يستهدف تحقيق اهداف معينة، انطلاقا من احتياجات ومصالح مشتركة تشكل نقطة لقاء واتفاق بين الاطراف المعنية، وفي الحالة موضوع النقاش في هذه الورقة فان للعمل المشترك هدف هو الارتقاء بمستوى الخدمات المقدمة لمواطني الهيئات المحلية وتقليص عدد الهيئات المحلية، الامر الذي يسهم بالارتقاء بنوعية الحياة على طريق تحقيق التنمية، وهي مصلحة مشتركة للوزارة كجهة راعية للقطاع، وللهيئات المحلية لتحقيق المزيد من الانجازات، وللمواطنين الذين يتطلعون الى خدمات افضل ترتقي بحياتهم وتوفر امكانيات التنمية وتصلح كاساس لحياة ابنائهم في قادم الايام، والذين تزداد احتياجاتهم كما ونوعا ويوما بعد يوم، فاعداد من يحتاجون الخدمات في تزايد مستمر الى جانب تعاظم تعقيدات الحياة.
لقد احتاج التوجه للبلديات المشتركة الى تعديل في قانون الهيئات المحلية رقم 1 لسنة 1997 وتعديلاته، حيث نص القرار بقانون الصادر عن رئيس السلطة الوطنية الفلسطينية بتاريخ 1022016 في مادته الثانية على ان "تعدل المادة (1) من القانون الاصلي وذلك باضافة التعريف التالي لها على النحو الاتي:
"البلدية المشتركة: وحدة الحكم المحلي في نطاق جغرافي واداري معين، والمشكلة من عدد من الهيئات وفقا لاحكام هذا القرار بقانون، على ان لا يقل عدد سكان البلدية المشتركة عن عشرة الاف نسمة" . وهذه المادة على درجة عالية من الاهمية فقد اضافت مستوى جديدا من الهيئات المحلية بالتعريف، وربما اوجدت حلا لم يكن مقصودا للمجالس القروية التي تمت ترقيتها الى بلديات دون ان تكون مؤهلة لذلك من حيث عدد السكان والخدمات المتوفرة والايرادات التي يفترض ان تكفي لمتطلبات مؤسسة البلدية بحكم الاختصاصات والصلاحيات وتطوير ما هو قائم، وبالتالي اصبح امامها فرصة لتشكيل بلدية مشتركة مع هيئات مجاورة بحيث يزيد العدد عن العشرة الاف نسمة. كما انها حافظت على شخصية الهيئات المكونة لها بما لها من تاريخ وروايات وحكايات ومسميات وعادات وتقاليد ولهجات.....الخ، وبذلك تتمكن الهيئات الاعضاء من ممارسة حقها في التصديق على وثائق التصدي القانوني للاعتداءات الاحتلالية على اراضيها ومصادرتها، لا سيما وان محاكم الاحتلال سبق وان رفضت توقيع هيئات محلية اندمجت مع غيرها بحجة ان هناك قرارات من الحكومة الفلسطينية بحلها، وبالطبع ليس احتراما للقرارات الفلسطينية بقدر ما هي محاولة للاستفادة منها في مجال سرقة الاراضي، الى جانب تجاوز الكثير من التفاصيل والتشابكات مع الاحتلال والتي تستخدم لتعطيل معاملات المواطنين وخلق القناعة لدى البعض بان سياسات السلطة هي سبب معاناتهم في سياق محاولات خلق شرخ بين السلطة ومواطنيها.
وقد اتاح القرار بقانون في مادة ( 4 بند 1) منه، والتي ستعرف في القانون باسم مادة (4) مكرر، المجال لمجلس الوزراء وبتنسيب من وزير الحكم المحلي استحداث بلدية مشتركة او اكثر على مستوى المحافظة، بينما حدد البند 2 من نفس المادة الية تشكيل مجلس البلدية المشتركة من رؤساء واعضاء الهيئات المحلية الاعضاء، ويحدد عددهم ونسبة تمثيلهم بقرار من مجلس الوزراء بحيث لا يقل تمثيل اي هيئة محلية عن عضو ولا يزيد عن النصف. وعلى الرغم من ان هذا النص يحول دون احتكار الهيئة الكبرى في اي تجمع لمجلس البلدية المشتركة وهو احد اسباب فشل الدمج بشكل عام، فقد عانت العديد من الهيئات الصغيرة من اجحافات الدمج ولم تستفيد كما ينبغي من استحقاقاته. الا انه لا بد من الية ما لمنع تحكم هيئات صغيرة بالهيئة الاكبر باعتبار القرارات تؤخذ بالاغلبية، وهو احد اسباب فشل تجربة البلدية المتحدة المشتركة في محافظة جنين حيث تآلفت تجمعات صغيرة لانتخاب احد ممثليها رئيسا للبلدية واستبعد رئيس الهيئة الاكبر، وهذا كان يقتضي تدخلا فوريا من الوزارة لمنع هذا السلوك الذي كان من الممكن ان يكون مقبولا في حالة استقرار عملية الدمج. ويبدو ان هذه المسالة الى جانب تفاصيل اخرى تحتاج الى معالجة اما بالقانون او بنظام يصدر عن الوزير يجعل الكلمة الفصل للوزارة حتى لا يتأبط احد شرا، ولا تحتكر احدى الهيئات المشكلة للبلدية المشتركة فرص التوظيف والمشاريع مما يشكل سببا كافيا للفشل كما جرى في عديد البلديات المدمجة والمشتركة، وكانت النتيجة الانفصال وربما الحاجة لسنوات طويلة قبل الحديث في اصلاح ما تم افساده على مستوى القناعة بالعمل المشترك.
والخطورة التي من الممكن ان تترتب على النص هي الا يتم الاستفادة من الفلسفة الكامنة خلفه، بمعنى انه اذا كانت الفكرة قد ولدت من اجل التغلب على مشكلة العدد الكبير من الهيئات المحلية، الامر الذي يقتضي وضوح هذه المسألة للقيادات المحلية فضلا عن كادر الوزارة والاتفاق عليها تحت طائلة المسؤولية، اذ لا يعقل ان يعمل البعض على انجاح التجربة بينما البعض الاخر يعمل على العكس تماما بحجة عدم اقتناعه وذلك في اطار المؤسسة الواحدة. وكذلك لا بد من العمل بشكل تدريجي لسحب الصلاحيات من الهيئات المحلية المكونة للبلدية المشتركة مع الحفاظ على الكينونة باقل قدر ممكن من الصلاحيات، وغير ذلك سيكون تكرارا لتجربة المجالس المشتركة، واضافة عدد أخر من الهيئات المحلية بمستوى جديد، اي زيادة تعقيد المشكلة بدل الاسهام في حلها.
ويتناول بند رقم 3 صلاحيات البلديات المشتركة التي يمكن تسجيل عدد من الملاحظات عليها على النحو التالي:
*بند 3 فقرة 1 تنص على "اعداد الخطة التنموية الاستراتيجية ضمن حدودها"، بمعنى ان تكون هناك رؤية تنموية واحدة داخل حدود البلدية المشتركة يمكن من خلالها خلق حالة من التشابك تحول دون الانفكاك مستقبلا، على ان يكون دور الوزارة واضحا وحاسما للحيلولة دون اية انحرافات عن الهدف الاصيل.
*بند 3 فقرة ب تحصر صلاحيات تنظيم وترخيص الابنية في البلدية المشتركة في الاراضي الواقعة خارج الحدود التنظيمية للهيئات المحلية المشكلة لها، وهو امر يتعارض مع الرؤية الاستراتيجية الواردة اعلاه حول فلسفة العمل المشترك والهدف الحقيقي المنوي انجازه، بل ان وجود البلدية المشتركة وحاجة الجمهور للترخيص لديها تفرض عنوانا يعتاد عليه المواطنون، ويفرض رؤية تخطيطية واحدة. وقد يكون من المناسب في هذا السياق تقاسم عوائد الترخيص بنسبة يتم الاتفاق عليها بين الهيئات الاعضاء وترفع للوزارة لتعديلها وفق الرؤية الاستراتيجية او اقرارها. كما ان الاكثرية من الهيئات الاعضاء في البلديات المشتركة تفتقر لامكانيات الترخيص داخل حدودها، مما يدفعها للترخيص لدى المشتركة مما يجعل النص قد جانبه التوفيق.
*وينطبق ذات الشيء على الفقرة التالية المتعلقة ب "اتخاذ كافة الاحتياطات والاجراءات اللازمة للمحافظة على الصحة العامة ومنع تفشي الاوبئة بين الناس خارج حدود الهيئات المحلية المشكلة لها". ويبدو ان الحكمة تقتضي ان تمارس البلدية المشتركة هذه الصلاحية داخل حدودها كاملة، وهو امر يخلق حضورا دائما للبلدية المشتركة في ذهن الجمهور، ولا يوجد اي ضرورة للاستثناء.
*لعل هذا يستلزم اعادة النظر في الفقرة س التي جعلت القيام باية صلاحية مناطة بالهيئات الاعضاء يتطلب اتفاق الاعضاء بالاجماع وهو ما يجعل العمل المشترك رهنا بمزاج ممثل اية هيئة عضو في البلدية ويعطيها حق الفيتو.
وفي سياق اخر فان المادة رقم (5) من القرار بقانون، والتي ستظهر في قانون الهيئات المحلية رقم 1 لسنة 1997 وتعديلاته تحت رقم مادة رقم ( 4 مكرر 1 )، تتناول مسالة رغبة اكثرية سكان بلدة احداث هيئة محلية في بلدتهم، او ضم الهيئة القائمة الى هيئة محلية اخرى، او فصل هيئة يزيد عدد سكانها على خمسة الاف نسمة عن الهيئة التي ضمت اليها، حيث يقدم فريق عنهم عريضة بذلك الى الوزير، وبالتجربة فان هذه بوابة واسعة لنقض فكرة العمل المشترك والبلديات المشتركة، ويعرض الهيئات لهزات هي في غنى عنها، لا سيما وان الاجراءات التالية كما ورد في الفقرة 2 من نفس المادة تجعل التعاطي مع الطلب يسيرا، ولا يتجاوز تثبت الوزير من تلك الرغبة من خلال لجنة يشكلها وتضم عضوين من سكان المنطقة، ربما يملكان من السطوة تحت عناوين سياسية او تنظيمية او عشائرية تجعل من "التثبت" امرا سهلا ولكنه ليس حقيقيا، الى جانب تحكم المزاجية بهذه الرغبة المدعاة والتي قد توجد اليوم ولا تكون غدا، لكن ما هو اكيد انها سوف تنبني عليها قرارات خطيرة تؤثر على فكرة العمل المشترك والتنمية، وتفتح المجال لتفريخ هيئات جديدة بدلا من تقليص اعداد الهيئات القائمة خاصة في ظل وجود مخصصات مالية للرؤساء والاعضاء، وان كان لا بد من سند قانوني لمثل هذه الاجراءات تحت ضغط احتمالية حدوثها حتى لو كانت ضئيلة، فان الحكمة والانسجام مع الهدف الحقيقي للضم او البلدية المشتركة تقتضي المزيد من تصعيب الامور امام اي محاولة انفكاك.
ان صدور هذا القرار بقانون هو علامة فارقة وهامة، وتصب في توجهات الوزارة الاستراتيجية كما تقتضيها المصلحة العامة، الامر الذي يستلزم مزيدا من الحوار واثارة الجدل حول العمل المشترك من حيث المبدأ، واليات تسويقه والاطر القانونية اللازمة لتعزيزه واشاعته وخلق القناعة به لدى الجمهور والوقوف بحزم ضد دعوات الشرذمة والتفتيت. فالعمل المشترك يقتضي التجميع وليس التفريق، وعليه فان تجمع عدد من الهيئات المحلية يسهم في توسيع دائرة العمل بشريا وجغرافيا، ويعظم من نجاعة العمل وانجاز الاهداف. وينبغي العمل لخلق عناصر ديمومته وتطوره باعتبار انه لا يستهدف الوصول الى نقطة ينبغي الانفكاك بعدها، بل لا بد لعامل الزمن ان يكون لصالح الذوبان في الجسم الجديد وليس العكس.
وقبل الخروج باية توصيات في ضوء ما سبق فانه لا بد من الاشارة الى ان تاريخ الهيئات المحلية في فلسطين قد شهد اشكالا من الاندماج والوحدة نجحت وما زالت واستقر حالها، فقد دخلت هيئات محلية ضمن مدن مجاورة واصبحت جزءا لا يتجزا منها مثلما حصل مع نابلس حيث انضمت لها رفيديا، التي اصبحت حيا مميزا على مستوى الخدمات والمؤسسات والمحلات التجارية والاراضي، وهو ما لم يكن ليحدث لو بقيت قرية صغيرة، وكذلك الحال بالنسبة الى قرية جنيد. وانضمت احياء ارتاح وشويكة وذنابة الجديدة والطياح وعزبة الجراد وكفا الى مدينة طولكرم. وانضمت كفر رمان الى عنبتا، وهكذا. كما نجحت نماذج توحدت من بوابة المجالس المشتركة مثل مجموعة القرى المشكلة لبلدية جناتة في محافظة بيت لحم. وربما يمكن الاستفادة من هذه النماذج أن رغبة الاهالي هامة بقدر لا يقل عن القرار والرعاية الرسمية، كما ان مسالك تقليص عدد الهيئات المحلية سواء وردت في السياق ام انه ما زال بالامكان ابداع انماط جديدة، جميعها ما زالت تصلح للتطبيق، علما بانه لا يوجد اي مانع ومن اي نوع يحول دون وجود تلك الانماط من الهيئات المحلية جميعا بالقدر الذي تسمح به العوامل الذاتية والموضوعية.
واذا كان من عبرة يتوجب استخلاصها هي ان وجود نماذج ناجحة من مسالك مختلفة يتيح المجال للاستفادة من الخبرة والتجربة المتراكمة على هذا الصعيد شريطة الاستفادة من الاخطاء السابقة واتخاذ الاحتياطات اللازمة لتجنب الوقوع بها من جديد. وربما على رأس هذه الاجراءات ايجاد اطار قانوني يوضح الوظائف والصلاحيات، ويضمن عدم استفراد هيئة محلية بمقدرات البلدية المشتركة، ويحدد آليات تشكيلها بما لا يخل بحق اي هيئة مهما صغر حجمها، ولا ينتقص من حق الهيئات الكبيرة الادبي والاخلاقي. الى جانب ضرورة وضوح دور الوزارة كضامن لتنفيذ الاستراتيجية وانجاح التجربة، والزام ادارات الاختصاص فيها وكوادرها للعمل كفريق لتحقيق الاهداف المرسومة لا ان يغني كل على ليلاه. وفرض رقابة صارمة على الاداء حتى لا تشعر اية هيئة بالغبن.
وعلى مستوى البلدية المشتركة فانه يتوجب الاتفاق على التخطيط والتنفيذ والمأسسة لضمان تنفيذ ما يتفق عليه، واشاعة قيم الوقوف من كافة المواطنين والهيئات الاعضاء على مسافة واحدة، وبالتالي يكون فرض القانون وتطبيق السياسات والحق في التوظيف وتوزيع المشاريع والمنح مبني على سياسة واضحة ومتفق عليها ويتم اقرارها من الوزارة. وينطبق ذلك على توزيع المناصب داخل البلدية مع مراعاة شروط خاصة للرئاسة في ضوء التجارب السابقة. وتعزيزا وانجاحا للفكرة فانه لا بد من توزيع الخدمات والمرافق بطريقة تسهم في بناء التنمية في الهيئات الاعضاء وتجعل الانفكاك صعبا ومكلفا.
ولا بد ان تحظى مسالة تعظيم ايرادات البلدية المشتركة سواء من ايرادات الترخيص على النحو المقترح اعلاه، او من خلال منح تسهيلات او اقامة مشاريع تدر دخلا للبلدية، ومنح تسهبلات للاستثمار في حدودها، وتوزيع رسوم النقل على الطرق وضريبة الاملاك بحيث تحظى البلدية المشتركة بنصيب الاسد. بل لعله يتم اعتماد العمل المشترك كواحد من المعايير التي تصرف على اساسها مخصصات الهيئات المحلية من السلطة المركزية وصندوق البلديات. واخيرا عدم التردد في استغلال كل اللقاءات والمناسبات للاعلاء من شان العمل المشترك كمدخل لتقليص عدد الهيئات المحلية والارتقاء بمستوى الخدمات.










المصادر والمراجع
- القاروط، محمد: مقالات في الادارة وعن الهيئات المحلية، (رام الله، وزارة الحكم المحلي، الطبعة الاولى 2008).
- دائرة المجالس المشتركة للخدمات والتطوير في وزارة الحكم المحلي وبالتعاون مع برنامج التنمية الريفية، دليل الاجراءات للمجالس المشتركة للخدمات والتخطيط والتطوير، (رام الله، تشرين الاول 2004).
- وزارة الحكم المحلي: استراتيجية مجالس الخدمات المشتركة، 2013.
- Slits, Peter (consultant): Municipal Restructuring: Policy Framework & Implementation Strategy for Amalgamation of Local Councils in Palestine, March 2009.
- مؤسسة هورايزون للتنمية المستدامة: الدليل الارشادي لدمج الهيئات المحلية، التقرير النهائي، 22 حزيران 2009.
- قرار بقانون رقم ( ) لسنة 2016 بشأن تعديل قانون الهيئات المحلية رقم 1 لسنة 1997 وتعديلاته.
- قانون الهيئات المحلية رقم 1 لسنة 1997 وتعديلاته.
- حميد، كامل: تخفيض عدد الهيئات المحلية والمجالس المشتركة ودمجها 2008 - 2010، مسودة مشروع مقدم لوزارة الحكم المحلي.
- سمحة، عمر: نحو قرار جرئ لدمج الهيئات المحلية الصغيرة ( في) جريدة الحياة الجديدة الصادرة في رام الله بتاريخ 362006.
- القاروط، محمد: دمج الهيئات المحلية الصغيرة مسؤولية مشتركة (في) الحياة الجديدة الصادرة بتاريخ 462006.
- لقاء مع مدير عام الادارة العامة لمجالس الخدمات المشتركة في وزارة الحكم المحلي بتاريخ 21102019.













ملحق
قرار بقانون رقم ( ) لسنة 2016م
بشأن تعديل قانون الهيئات المحلية رقم (1) لسنة 1997م وتعديلاته
رئيس دولة فلسطين
رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية
بعد الاطلاع على احكام القانون الاساسي المعدل لسنة 2003 وتعديلاته، لا سيما احكام المادة 43 منه،
والاطلاع على قانون الهيئات المحلية الفلسطينية رقم (1) لسنة 1997م وتعديلاته،
وبناء على تنسيب مجلس الوزراء في جلسته المنعقدة بتاريخ 1212016م،
وبناء على الصلاحيات المخولة لنا،
وبناء على مقتضيات المصلحة العامة،
وباسم الشعب العربي الفلسطيني،
اصدرنا القرار بقانون الاتي:
مادة (1)
يشار الى قانون الهيئات المحلية الفلسطينية رقم (1) لسنة 1997م وتعديلاته لغايات اجراء هذا التعديل بالقانون الاصلي.
مادة (2)
تعدل المادة (1) من القانون الاصلي وذلك باضافة التعريف التالي لها على النحو الاتي:
البلدية المشتركة: وحدة الحكم المحلي في نطاق جغرافي واداري معين، والمشكلة من عدد من الهيئات المحلية وفقا لاحكام هذا القرار بقانون، على ان لا يقل عدد سكان البلدية المشتركة من عشرة الاف نسمة.
مادة (3)
تلغى الفقرة (2) من المادة (4) من القانون الأصلي.
مادة (4)
تضاف مادة جديدة الى القانون الأصلي بعد المادة (4) تحمل رقم (4 مكرر) على النحو الاتي:
1. لمجلس الوزراء بتنسيب من الوزير تشكيل بلدية مشتركة أو أكثر على مستوى المحافظة، وتحديد نطاقها.
2. على الرغم مما ورد في أي تشريع اخر، يتشكل مجلس البلدية المشتركة من رؤساء وأعضاء الهيئات المحلية المشكلة لها ويحدد عددهم ونسبة تمثيلهم بقرار من مجلس الوزراء بناء على تنسيب الوزير، بحيث لا يقل تمثيل أي هيئة محلية في مجلس البلدية المشتركة عن عضو واحد ولا يزيد عن نصف أعضاء المجلس.
3. على الرغم من صلاحيات الهيئات المحلية بموجب احكام المادة (15) من هذا القانون تمارس البلدية المشتركة ضمن حدودها الصلاحيات والواجبات الاتية:
أ. اعداد الخطة التنموية الاستراتيجية ضمن حدودها.
ب. صلاحيات اللجنة المحلية للتنظيم والبناء خارج حدود الهيئات المحلية المشكلة لها وفقا لاحكام قانون التنظيم والبناء الساري المفعول.
ت. اتخاذ جميع الاحتياطات والاجراءات اللازمة للمحافظة على الصحة العامة، ومنع تفشي الاوبئة بين الناس خارج حدود الهيئات المشكلة لها.
ث. انشاء المسالخ وتنظيمها وفحص الحيوانات والدواجن المعدة للذبح، واتخاذ الاحتياطات لمنع اصابتها بالامراض، وتعيين مواقع بيعها ومراقبة ذبحها وتصريف بقاياها.
ج. انشاء مراكز للاسعاف ومصحات ومستشفيات وغير ذلك من المؤسسات الصحية، ومراقبتها بالتنسيق مع الجهات الحكومية المختصة.
ح. اتخاذ الاحتياطات لمواجهة اخطار السيول والفيضانات واتخاذ الاحتياطات لمواجهة الكوارث الطبيعية واغاثة المنكوبين.
خ. انشاء المتاحف والمكتبات العامة والمدارس والنوادي الثقافية والرياضية والاجتماعية ومراقبتها بالتنسيق مع الجهات الحكومية المختصة.
د. مراقبة الفنادق والنزل العمومية وتنظيمها.
ذ. اقرار مشروع الموازنة السنوية للبلدية المشتركة، ورفعها الى الوزارة للتصديق عليها.
ر. ادارة املاك البلدية المشتركة واموالها واقامة الابنية اللازمة فيها وتأجيرها ورهنها لمدة لا تزيد على ثلاث سنوات وقبول الهبات والوصايا والتبرعات.
ز. انشاء المشاريع المشتركة للهيئات المحلية الاعضاء والاشراف عليها.
س. القيام بأية صلاحية مناطة بالهيئات المحلية الاعضاء ويتم الاتفاق بالاجماع على تنفيذها بشكل مشترك.
4. بما لا يتعارض مع احكام الفقرة (3) من هذه المادة تتمتع الهيئات المحلية الواقعة ضمن حدود البلدية المشتركة بشخصيتها الاعتبارية ذات الاستقلال الاداري والمالي وتمارس وظائفها وصلاحياتها بموجب احكام هذا القانون.
5. يحق للبلدية المشتركة وبموافقة الوزير ان تضع الانظمة اللازمة لتمكينها من القيام بأية وظيفة من الوظائف او ممارسة اية صلاحية من الصلاحيات المذكورة في هذا القانون، وان تتضمن تلك الانظمة اية رسوم او عوائد او غرامات او نفقات او مخالفات.
6. يصدر مجلس الوزراء بتنسيب من الوزير الانظمة اللازمة لتنظيم العلاقة بين البلدية المشتركة والهيئات المحلية الاعضاء بما يشمل الايرادات.
مادة (5)
تضاف مادة جديدة الى القانون الاصلي بعد المادة (4) مكرر تحمل رقم (4 مكرر 1) وعلى النحو الاتي:
1. اذا رغبت اكثرية سكان بلدة في احداث هيئة محلية في بلداتهم او ضم الهيئة المحلية القائمة الى هيئة محلية اخرى او فصل هيئة يزيد عدد سكانها على (5000) نسمة عن الهيئة المحلية التي ضمت اليها يقدم فريق عنهم عريضة بذلك الى الوزير.
2. يعين الوزير في حال تقديم طلب وفقا للفقرة (1) من هذه المادة لجنة يكون من بين اعضائها اثنان على الاقل من سكان منطقة الهيئة المحلية تتولى التثبت من رغبات سكانها، فاذا تبين للجنة ان اغلبيتهم مع الطلب ينسب الوزير لمجلس الوزراء لاصدار قراره في الطلب، ويعتبر القرار ساري المفعول من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية.
3. على الرغم مما ورد في الفقرة (1) من هذه المادة يحق لمجلس الوزراء بناء على تنسيب الوزير اصدار قرار باحداث أو ضم أية هيئات أو تجمعات سكانية أو أجزاء منها مجاورة لها بعضها الى بعض وأن يشكل لذلك هيئة محلية بالمعنى المقصود في القانون أو الغاء أو فصل أي منها أو جزء منها في أي تشكيل مقرر.
4. عند احداث هيئة محلية يعين الوزير لجنة تقوم مقام المجلس وتمارس صلاحياته ويعين لها رئيسا من بين اعضائها على ان لا تزيد مدة هذه اللجنة على سنتين، ويجري خلالها انتخاب المجلس الجديد وممارسة مهامه للمدة المتبقية من دورة المجلس.
5. تصبح الهيئة المحلية المشكلة وفقا لأحكام الفقرة (3) من هذه المادة الخلف القانوني والواقعي للهيئات المحلية والتجمعات السكانية والمناطق التي ضمت اليها، وتعتبر تلك الهيئات منحلة وتنتقل جميع الأموال المنقولة وغير المنقولة وسائر الحقوق العائدة لها والالتزامات المترتبة عليها الى الهيئة المحلية المحدثة، ويصبح الموظفون والمستخدمون والعمال الذين كانوا يعملون لدى تلك الهيئات في ذلك التاريخ موظفين ومستخدمين وعمالا لدى الهيئة المحلية المحدثة وينقلون اليها بما لهم من حقوق وما عليهم من التزامات، وتعتبر خدماتهم لديها استمرارا لخدماتهم السابقة.
6. مع مراعاة أحكام الفقرتين(2،1) من هذه المادة يشكل الوزير لجنة لتسوية جميع الحقوق والالتزامات المترتبة على فصل التجمعات السكانية أو حل احد الهيئات المحلية.
مادة (6)
تعدل المادة(17 مكرر) من القانون الاصلي على النحو الاتي:
تحدد واجبات رؤساء الهيئات المحلية واعضاء المجلس وحقوقهم الادارية والمالية والاجراءات والعقوبات بمقتضى نظام يصدر عن مجلس الوزراء بتنسيب من الوزير.
مادة (7)
يصدر مجلس الوزراء الانظمة اللازمة لتنفيذ احكام هذا القرار بقانون بناء على تنسيب من الوزير.
مادة (8)
يلغى كل ما يتعارض مع احكام هذا القرار بقانون.
مادة (9)
يعرض هذا القرار بقانون على المجلس التشريعي في اول جلسة يعقدها لاقراره.
مادة (10)
على الجهات المختصة كافة، كل فيما يخصه، تنفيذ احكام هذا القرار بقانون، ويعمل به من تاريخ صدوره وينشر في الجريدة الرسمية.
صدر في مدينة رام الله بتاريخ 10/2/2016م
محمود عباس
رئيس دولة فلسطين
رئيس اللجنة التنفيذية لمنظمة التحرير الفلسطينية
 
لا يوجد تعليقات!
اضف تعليق

التعليق الذي يحتوي على تجريح أو تخوين أو إتهامات لأشخاص أو مؤسسات لا ينشر ونرجو من الأخوة القراء توخي الموضوعية والنقد البناء من أجل حوار هادف