التحقيق الإداري وتوجيه العقوبة الانضباطية

بسم الله الرحمن الرحيم

المقدمة

الحمد لله رب العالمين حمداً يكافئ نعمه, قبل وبعد رضاه وتذكرة لأولي القلوب والأبصار وتبصرة لذوي الألباب والاعتبار,الذي أيقظ من عباده من اصطفاه, أحمدهُ أبلغ حمداً وأشملهُ وأنماه وأصلي وأسلم على أكرم الرسل سيدنا محمد صلوات ربي وسلامه عليه وعلى إخوانه الأنبياء والمرسلين وأصحابه الغر الميامين وآل بيته الأطهار.

أما بعده...

أولاً-  موضوع الدراسة

فيعتبر التحقيق الإداري الإجراء الثاني بعد الأَمر بالإحالة في سلسلة الإجراءات التأديبية,بل إنه أول الإجراءات التأديبية, بل إنه أول الإجراءات التأديبية الموضوعية وهو يهدف أساساً إلى كشف المخالفات التأديبية التي تقع منهم اصطلاحات متعددة, وهي التحقيق الإداري, والتحقيق التأديبي, وكلها تحمل معنى واحد أو كمترادفات, ويتطلب التحقيق الإداري السليم لاعتبار إجراءات من إجراءات التحقيق بمعناه الفني أن يرتكز على مقومات أساسية, وهي:

أولاً- أن يكون من جهة منحها القانون سلطة التحقيق.

ثانياً- أن يكون صادر من سلطة التحقيق في الشكل الذي حدده القانون.

ثالثاً- أن يكون الهدف من الإجراء هو البحث عن الأدلة.      

تعرف العقوبة بأنها القرار أو الحكم الصادر من السلطة المختصة بحرمان الموظف العام من مزايا الوظيفية المادية أو المعنوية,أو قطع الصلة الوظيفية المادية أو المعنوية,أو قطع العلاقة الوظيفية بينهُ وبين المرفق لارتكابه فعلاً إيجابياً أو سلبياً يشكل مخالفة لواجبات الوظيفة ومقتضياتها وذلك بإتباع إجراءات وضمانات معينة ردعاً للموظف المخالف وتحذيراً لغيره من سلوك سبيل المخالفة بهدف المحافظة على نظام المرفق العام وتحقيق أهدافه([1]).  

ثانياً-  أهمية الدراسة

يكتسب موضوع البحث أهمية في ارتباطه الوثيق بالعديد من مبادئ الإجراءات الإدارية ولاسيما المتعلقة منها بالتقاضي الإداري كما إن طابعه النظري والعملي معاً يضفي عليه أهمية إضافية من خلال تحقيق الفائدة لرجال القضاء الإداريين من القضاة والمدعيين العاميين وذلك بزيادة معرفتهم وخبراتهم القانونية في التعامل مع مطالعات وعرائض الخصوم في الدعاوى الإدارية.

وفضلاً عن ما تقدم ذكره فإن البحث في موضوع التحقيق الإداري وتوجيه العقوبات الانضباطية, وفي ضوء النصوص النافذة ذات العلاقة بها يشكل أهمية أخرى تتمثل في تعديل ما يمكن تعديله, وحذف ما يمكن حذفه, أو إضافة ما يمكن إضافته لتلك النصوص وصولاً إلى معالجة تشريعية ناجحة الموضوع.        

ثالثاً-  إشكالية الدراسة

يثير موضوع بحثي جملة من التساؤلات التي يقتضي بحثها بشكل معمق من أجل التوصل إلى إجابات وافية تضع حلولاً لكافة ما يرافقها من إشكاليات.

إن من أهم التساؤلات الأساسية التي يطرحها موضوع البحث هي معنى التحقيق الإداري وما الذي يميزها عن التحقيق الجنائي؟ وعلى ماذا تؤسس؟ وما هي شروط إبداءها؟ ومن هي الجهة المختصة بها؟ ما هو معنى العقوبات التأديبية؟ وما هي أنواعها؟ ومتى يمكن فرضها؟ وما الآثار المترتبة على تلك العقوبات؟

تلك التساؤلات الأساسية التي كانت وراء اختياري لموضوع البحث على أمل أن أصل في نهاية بحثي له إلى إجابات تمثل زبدة أفكاري وخاتمة لأستنتجها في هذا المجال.  

رابعاً-  منهجية الدراسة

سأعتمد في موضوع البحث على منهجين وهو,المنهج التحليلي والمنهج المقارن لآراء الفقهاء وأحكام القضاء في القانون والفقه المصري مثلاً فضلاً عن بعض النصوص التشريعية المتيسرة لي في كل من القانون العراقي والمصري, وبسبب ما يكتفِ موضوع دراستي من نقص تشريعي فقد كان من الطبيعي أن يكون تركيزي على آراء الفقهاء وأحكام القضاء المصري من أجل محاولة استنباط الأحكام منها والوصول إلى حلول تشريعية يمكن أن تسدلي النقص الحاصل في القانون الإداري مع الاستفادة قدر الإمكان من المعالجة التشريعية في قانون المرافعات الإدارية في هذا الخصوص.   

خامساً-  هيكلية الدراسة

بغية الإحاطة الشاملة بموضوع الدراسة ارتأيت بحثه بمبحثين:

تناولت في المبحث الأول مفهوم التحقيق الإداري والعقوبة الانضباطية بثلاثة مطالب, فتناولت في

¨    المطلب الأول-  تعريف التحقيق الإداري وأهميته

¨    المطلب الثاني-  خصائص العقوبة ومبادئها

¨    المطلب الثالث-  علاقة التحقيق الإداري بالعقوبة

وبينّت في المبحث الثاني السلطة المختصة بفرض العقوبة الانضباطية وأنواعها بمطلبين:

¨    المطلب الأول-  العقوبات الانضباطية البسيطة في القانون رقم14 لسنة1991

¨    المطلب الثاني-  العقوبات الشديدة في القانون رقم14 لسنة1991

وختمته بخاتمة أيدت فيها الاستنتاجات التي تم التوصل إليها والتوصيات التي عرضت فيها صفوة مقترحاتي وتوصياتي.

المبحث الأول

مفهوم التحقيق الإداري والعقوبة الانضباطية

من أجل إدراك مفهوم التحقيق الإداري لابد ليّ من أن أتناول بالبحث مسائل عديدة كلّ منها يبحث في جانب معين إلى أن أصل إلى صورة متكاملة للتحقيق, وهي تعريف التحقيق الإداري وأهميته, والأساس القانوني للتحقيق الإداري وخصائص التحقيق الإداري.

المطلب الأول

تعريف التحقيق الإداري وأهميته

يعتبر التحقيق الإداري الإجراء الثاني بعد الأمر بالإحالة في سلسلة الإجراءات الانضباطية, وهو يهدف أساساً إلى كشف الحقيقة.

الفرع الأول-  تعريف التحقيق الإداري لغةً واصطلاحاً

أولاً-  تعريف التحقيق الإداري لغةً

تحقيق في باب الحاء, ومصدرها حق, بمعنى يقين, وحق الأَمر: صح وثبت وصدق, ويقول تعالى في كتابه العزيز: ﭽ ﯕ ﯖ  ﯗ ﯘ ﯙ ﯚ ﯛ ﯜ ﯝ ﯞ ﯟ ﯠ ﯡ ﯢﯣ ﯤ  ﯥ ﯦ ﭼ ([2]), وحقق الأَمر يعني إجراء وثبت منه وتحقيق من حقق وهو التثبت من أمر ما([3]).

وأصل كلمة تحقيق في اللغة هي حقق([4]), وحققه أي أكّده والمحقق يقال كلام محقّق: محكم منظم, ثوب محقّق: محكم النسيج([5]).

 
وأحقّ الأمر:أوجبه وصيّره حقاً لا يشك فيه, يقال: أحقّ عليه القضاء إذا أوجبه, تحقّق الخبر: ثبت([6]).

ثانياً-  تعريف التحقيق الإداري اصطلاحاً

التحقيق الإداري لا يمثل في ذاته غاية تتوخاها الإدارة بل هو وسيلة يراد من خلالها تمحيص الحقائق واستجلاء وجه الحق وصولاً إلى كشف مواطن الخلل في المرفق العام لمعالجتها بالاستناد إلى سلطات منحها المشرع, وإعمالاً لمبدأ دوام سير المرفق العام بانتظام واطراد وسعياً وراء تحقيق المصلحة العامة التي تمثل الغاية المرجوة دائماً من كلّ فعل أو امتناع تتخذه الإدارة([7]).

والمتفحص للقوانين الوظيفية في العراق ومصر والأردن وغيرها من الدول الأخرى([8]), يجد أنها لم تضع تعريفاً محدداً للتحقيق الإداري وهذا منهج يحمد عليه المشرع, لما لإيراد التعاريف في نصوص جامدة من تقييد للأمر المعرف ووجوب الالتزام بحرفية النص([9]),الأمر الذي جعل الباب مفتوحاً لاجتهاد الفقه ورجال القضاء

وفعلاً عُرَف التحقيق الإداري فقهاً بأنه ]إجراء تمهيدي يهدف إلى كشف حقيقة العلاقة بين المتهم والتهمة المنسوبة إليه[([10]), كما عُرَف بأنه ]مجموعة الإجراءات التي تستهدف تحديد المخالفات التأديبية والمسؤولين عنها ويجري التحقيق عادةً بعد اكتشاف المخالفة[([11]).

وقد عرف القضاء المصري التحقيق الإداري على أنه]سؤال العامل أو الموظف فيما هو منسوب إليه عند مفارقته لذنب إداري, ويتم ذلك كتابة أو شفاهة, بحسب الأحوال, بوساطة الجهة المختصة التي ناط بها المشرع إجراءه, بعد أن يصدر الأمر به من الرئيس المختص, وتتبع في شأنه كافة الإجراءات المقررة, ويراعى فيه الضمانات اللازمة قانوناً وذلك بغية تيسير الوسائل للجهة الإدارية بقصد الكشف عن الحقيقة والوصول إلى وجه الحق وتحقيق الضمان وتوفير الاطمئنان للعامل موضوع المساءلة الإدارية,حتى يأخذ للأمر عدته ويتأهب للدفاع عنه نفسه ويدرأ ما هو موجه إليه[([12]),كما إن هذا التعريف قد جاء بمبدأ مهم لا يمكن إغفاله في كل تحقيق إداري وهو تحقيق الضمان وتوفير الاطمئنان للموظف,فكل تحقيق إداري يخالف هذا المبدأ يكون عرضة للإبطال من جانب القضاء([13]).

ورغم أن المشرع العراقي لم يأت بتعريف للتحقيق الإداري إلاّ أنه جاء بجملة من المعايير والضوابط واجبة الإتباع في شأن تأليف اللجنة التحقيقية وعملها.

وأورد هذهِ المعايير نص المادة العاشرة من قانون الانضباط النافذ المرقم14 لسنة1991, إذ تنص الفقرة أولاً من هذهِ المادة ]على الوزير أو رئيس الدائرة تأليف لجنة تحقيقية من رئيس وعضوين من ذوي الخبرة والكفاءة على أن يكون أحدهم حاصلاً على شهادة جامعية أولية في القانون[, وتبين الفقرة ثانياً من نفسها المادة الكيفية التي يتم بها عمل اللجنة, وفي ضوء المادة الأخيرة وبالرجوع إلى التعاريف المذكورة آنفاً أستطيع أن أستخلص تعريف للتحقيق الإداري بأنه ]إجراء يتم بالشكل الذي نص عليه القانون من أجل كشف الحقيقة والتثبت من الأدلة لمعرفة الفاعل الحقيقي وصولاً لإدانته في جو يكفل للموظف الضمانات كافة بالشكل الذي يطمئن فيه الموظف إلى عدالة الإجراء المتخذ بحقه[.             

الفرع الثاني-  أهمية التحقيق الإداري

للتحقيق الإداري أهمية خاصة تميزه من الإجراءات التأديبية الأخرى يمكن أن نلتمسها من خلال محاور عديدة وكالآتي:

أولاً-  أهميته للموظف العام

تبرز أهمية التحقيق الإداري للموظف في جوانب مختلفة هي:

1.   ممارسة حق الدفاع

2.   إيجاد التناسب ما بين المخالفة المرتكبة والعقوبة المفروضة.

ثانياً-  أهميته للإدارة

تتركز أهمية التحقيق الإداري للإدارة في عد الموظف الركيزة الأساس في الوظيفة العامة فهو عقل الدولة المدبر وساعدها المنفذ([14]), لذلك لابد من أن تكفل الإدارة حماية هذا الموظف من كلّ ما يمكن أن يمس حقوقه الوظيفية, ويتم ذلك في مجال تأديب الموظف بإتاحة الفرصة للدفاع عن نفسه من خلال التحقيق معه, كما إن التحقيق يجعل الإدارة تتصرف على وفق معلومات صحيحة ودقيقة([15]).

ثالثاً-  أهميته للمجتمع

وتتمثل هذهِ الأهمية في:

1.   إن التحقيق الإداري هو ضمانة مهمة من ضمانات الموظف العام([16]), لذلك فإن لجوء الإدارة إلى إجراء التحقيق مع الموظف يعني أن الإدارة كفلت حق الموظف في أن يقاضى بشكل يجعله في منأى عن الظلم والتعسف, مما يؤدي إلى وصف تصرفات الإدارة بالعادلة والمنصفة وهو ما تتوخاه في عملها,لا بل إن شيوع العدالة والإنصاف دليل على رقي المجتمع وتقدمه([17]).

2.   نتيجة لتطور المجتمعات وتدخل الدولة في مجالات ما كانت لتضطلع بها في الماضي مما أدى إلى زيادة الكوادر العاملة لمواكبة أعمال الدولة المتشعبة والمتزايدة, فإن أهمية الوظيفة العامة ازدادت استناداً إلى ذلك وازداد معها عدد الموظفين الذين يمثلون الحجر الأساس في هذهِ الوظيفة([18]).   

واستناداً إلى ما تقدم فإن تحقيق مصلحة الموظف, وذلك في أن يقاضى وفقاً لإجراءات عادلة وأن تكفل له كل الضمانات وبما فيها حقه في الدفاع عن نفسه, هي في الوقت ذاته تحقيق لمصلحة المجتمع.  

رابعاً-  أهميته للجزاء المفروض

وتتحقق هذهِ الأهمية في جانبين([19]):

1.   من حيث تكييف ]الخطأ الوظيفي[([20]).

2.   من حيث فرض العقوبة.

المطلب الثاني

خصائص العقوبة ومبادئها

بعد الإطلاع على بعض المصادر وجدت أن التعريف الأكثر كمالاً للعقوبة التأديبية هو ]إجراء مضاد يتخذ في مواجهة الموظف بصدد تصرفات منظور إليها على أنها مخالفة تأديبية, بقصد معاقبته, وهذا الإجراء منصوص عليه, ولا يمكن أن يتم إلا عقب إجراء انضباطي صحيح([21]).

وعرف القرار أو الحكم الصادر من السلطة المختصة بحرمان الموظف العام من مزايا الوظيفة المادية والمعنوية, أو قطع الصلة بالوظيفة بينه وبين المرفق لارتكابه فعلاً إيجابياً أو سلبياً بشكل مخالف للواجبات الوظيفية ومقتضياتها وذلك بإتباع إجراءات وضمانات معينة ردعاً للموظف المخالف وتحذيراً لغيره من سلوك سبيل المخالفة بهدف الحفاظ على نظام المرفق وتحقيقه وأهدافه([22]).    

الفرع الأول-  خصائص العقوبة التأديبية

هناك بعض الخصائص تمتاز بها العقوبة الانضباطية, وهي:

أولاً-  شرعية العقوبة

نص المشرع على العقوبات الانضباطية وحصرها, على خلاف المخالفات الانضباطية, وهذا يعني لا عقوبة ولا جريمة إلا بنص([23]).

ثانياً-  شخصية العقوبة

يقصد بشخصية العقوبة الانضباطية, أنها لا توقع إلا على من ارتكب المخالفة الانضباطية وثبت مسؤوليته الانضباطية([24]), وهذهِ العقوبة متفرعة من مبدأ شخصية العقوبة.

ثالثاً-  تناسب العقوبة

ويقصد بتناسب الجزاء الانضباطي مع المخالفة الانضباطية([25]), فالجزاء التأديبي والانضباطي يجب أن يكون عادلاً خالياً من الإسراف بالشدة والإمعان باستعمال الرأفة([26]).

الفرع الثاني-  طبيعة العقوبة الانضباطية

تعتبر العقوبة التأديبية وسيلة من الوسائل الإدارية التي تستخدمها السلطة الإدارية المختلطة, بناء على نص في القانون لردع مرتكبي المخالفات الانضباطية داخل المجتمع الوظيفي وبهدف المحافظة على النظام فيه([27]).

وميزة العقوبة التأديبية هي أنها تصيب الموظف في مجاله الوظيفي وفي مميزات الوظيفة أنها عقوبة معنوية ومادية ولا تمس شرفه مثل وظيفته.

المطلب الثالث

علاقة التحقيق الإداري بالعقوبة

وتتحقق هذهِ العلاقة في جانبين أساسيين أولهما من حيث تكييف الخطأ الوظيفي وثانيهما من حيث فرض العقوبة وكما يلي:

أولاً-  من حيث تكييف الخطأ الوظيفي([28])

نتيجة لعدم تقنين الجرائم التأديبية فإن على الإدارة أن تتلمس هذهِ الجرائم في تصرفات الموظف لتكيفها بأنها جرائم تأديبية باعتبار أنها غير واضحة المعالم والحدود, لعدم تحديد المشرع لأغلب هذهِ الجرائم في نصوص ثابتة كما فعل ذلك في المجال الجنائي مما يجعل عمل المحقق الإداري أصعب بكثير من المحقق الجنائي الذي لا يخرج دوره عن الوقوف على الجريمة الجنائية الموصوفة قانوناً على وفق قوالب لا تتغير مهما تغيرت الظروف والملابسات.

ثانياً-  من حيث فرض العقوبة

إذ أن الارتباط القائم بين الجرائم الجنائية والعقوبات المحددة لها قانوناً في المجال غير قائم قاعدة عامة في المجال الإداري مما يحتم على المحقق الإداري بعد تكييف فعل الموظف بأنه جريمة تأديبية, أن يحدد عقوبة مناسبة لهذا الفعل من بين العقوبات التي أوردها المشرع في القوانين الوظيفية مستنداً في ذلك إلى سلطته التقديرية التي منحه المشرع إياها.

وإن مسألة التكييف الدقيق للفعل واختيار العقوبة المناسبة يهدف إلى غاية مفادها فرض جزاء عادل ومنصف, وهذا لا يتم إلاّ بإجراء تحقيق مع الموظف يمكن الإدارة من الوقوف على حقيقة المخالفة المرتكبة لفرض جزاء تأديبي على الموظف أولاً ومعالجة مواطن الخلل لإمكان تلافيها مستقبلاً ثانياً.

إن التحقيق الإداري إجراء شكلي من الإجراءات المهمة والجوهرية التي يتعين على الإدارة أن تتخذها قبل أن توقع أي نوع من أنواع الجزاءات على الموظف العام([29]).

من جانب آخر إن التحقيق الإداري يمثل إحدى الضمانات المهمة للموظف لكي تتاح له الفرصة لإبداء دفاعه ولنفي التهم عنه([30]), لذلك فأساس التحقيق الإداري يمكننا أن نجده في مصادر المشروعية الإدارية بوصفها القاعدة العامة, ابتداءً من الدستور الذي يمثل قمة الهرم التشريعي في الدولة وانتهاء بالمصادر غير المكتوبة([31])  

إن التأديب بما يحمله من صبغة عقابية من جهة ومن جهة أخرى فإن التحقيق الإداري يمثل إجراءً تأديبياً, فإنه يلتقي مع القوانين الإجرائية الأخرى في الطبيعة الإجرائية فضلاً عن طبيعة العقاب والذي أقصده هنا هو قانون الإجراءات الجنائية, وإن أساس التحقيق الإداري خارج مصادر المشروعية الإدارية لا يمكن الرجوع إليه مباشرة, إنما يتم ذلك فقط عندما يكون هناك قصور تشريعي في إجراءات التأديب وبما يتلاءم وطبيعة العمل الإداري([32]).     


المبحث الثاني

السلطة المختصة بفرض العقوبة الانضباطية

لقد قسم القانونين رقم41 لسنة1929 والقانون رقم69 لسنة1936 العقوبات إلى انضباطية وتأديبية حسب جسامة هذهِ العقوبات, وقد أجاد المشرع في القانون رقم14 لسنة1991 في إلغائه, وإن القانونين جمعا بين النظامين الرئاسي وشبه القضائي في ممارسة السلطة الانضباطية على الموظف العام وكان هدف المشرع في ذلك هو تغليب الفاعلية في العمل الإداري على الضمانات الوظيفية التي ينبغي أن تمنح للموظف العام مبتغياً من وراء ذلك تحقيق الاستقرار والانتظام في المرفق العام وصولاً إلى تحقيق المصلحة العامة, إلا أنه بالرغم من الانتقادات التي وجهت إلى مسلك المشرع العراقي هذا ورغم أن هنالك ضمانات حقيقية كانت تمارس في ظل هذين القانونين خلال دور اللجان الانضباطية محكمة قضاء الموظفين وتطعن بقراراتها أمام المحكمة الإدارية العليا إلا أن المشرع العراقي في ظل القانون الحالي قد أخذ بالنظام الرئاسي وعلى الرغم من الانتقادات التي وجهت إلى هذا النظام ورغم أن العديد من الدول في العالم وفي الوطن العربي قد اتجهت إلى تكريس الأخذ بالنظام القضائي وإنشاء المحاكم الانضباطية انسجاماً مع طموحات الموظف في توفير أوسع الضمانات له كما نصت على ذلك سائر هذهِ الدول([33]), ولذلك فإن دراستي في هذا المبحث سوف تكون بمطلبين, أناقش في إحداهما العقوبات الانضباطية في القانون رقم14 لسنة1991, والآخر العقوبات الشديدة في نفس القانون.

المطلب الأول

العقوبات الانضباطية  في القانون رقم14 لسنة1991

تبين ليّ أن المخالفات التي يرتكبها الموظف العام لا يمكن حصرها أي أنها غير محددة على سبيل الحصر,فإن العقوبات الانضباطية محددة على سبيل الحصر حيث لا يمكن تصور عقوبة بدون نص وبهذا الاتجاه سار مشرعنا العراقي في كل القوانين الانضباطية ومنها القانون الحالي([34]), ومن المعتاد أن القوانين التي ستتناول تأديب الموظفين تبدأ بأخف العقوبات وتنتهي بأشدها, وهذا ما سار عليه المشرع العراقي في القانون رقم14 لسنة1991في تحديد هذهِ العقوبات وآثارها القانونية, وهي حسب تدرجها وعلى خلاف القانون السابق لم يصنف هذهِ العقوبات الانضباطية والتأديبية, وقد أجاد المشرع في ذلك لأنه كان تقسيماً غير مبرر, وهي كالآتي:    

الفرع الأول-  لفت النظر

وهي عبارة عن إشعار الموظف تحريرياً بالمخالفة المرتكبة من قبله وتوجيهه لتحسين سلوكه الوظيفي وعدم ارتكاب مخالفة مستقبلاً وإلا ستكون العقوبة أشد ويترتب على هذهِ العقوبة تأخير الترفيع أو الزيادة مدة ثلاثة أشهر وهذهِ العقوبة لم تكن من بين العقوبات الواردة في القانون السابق إلا أن بعض الدوائر كانت تفرضها على الموظف كعقوبة إدارية من دون أن يكون لها سند في القانون, إلا أن القانون الحالي قد نص عليها كأول عقوبة انضباطية تفرض على الموظف العام واخف العقوبات ولا يجوز فرض عقوبة غير مذكورة في القانون لأن ذلك يخالف مبدأ المشروعية([35]), وفي بعض القوانين العربية يقابلها عقوبة التنبيه إلا أنها ليس لها من أثر قانوني على وضع الموظف القانوني([36]), وهذهِ العقوبة في العراق تفرض على جميع الموظفين لمختلف مستوياتهم الوظيفية ومن مختلف الدرجات الوظيفية المحددة بموجب قانون الخدمة المدنية رقم24 لسنة1960 المعدل وقواعد وأنظمة الخدمة المعمول بها في العراق وتفرض أيضاً على من يشغل منصب مدير عام فما فوق, وهذهِ العقوبة من العقوبات الباتة التي لا تقبل الطعن بأية صورة كانت والمنصوص عليها بموجب المادة الثامنة/أولاً استناداً إلى الفقرة الرابعة من المادة11 من قانون انضباط موظفي الدولة رقم14 لسنة1991 وهذا ما أشار إليه قرار مجلس الانضباط العام181/1999في 8/9/1999([37]), وإن هذهِ العقوبة كونها من العقوبات الخفيفة فإنها تنسجم مع الأهداف المرجوة من النظام الرئاسي الذي منح الرئيس الإداري سلطة فرض العقوبة تحقيقاً لحسن استقرار وانتظام المرفق العام وكون الإدارة هي الأقدر على تقدير المخالفة وتقدير العقوبة لكي يقوم الموظف بواجباته على أحسن وجه دون حاجة إلى إطالة الإجراءات التي لا تتفق مع مبدأ الفاعلية في مثل هذهِ العقوبات.        

الفرع الثاني-  الإنذار

وهو من العقوبات الانضباطية الخفيفة أيضاً تتمثل بإشعار الموظف تحريرياً بالمخالفة التي ارتكبها وتحذيره من ضرورة عدم الإخلال بواجباته الوظيفية مستقبلاً وهي أشد من عقوبة إلفات النظر لأن الأثر القانوني المترتب عليها بموجب القانون العراقي هو تأخير الترفيع أو الزيادة مدة ستة أشهر أما في قانون الانضباط رقم69 لسنة1936 فإن هذهِ العقوبة ليس لها أثر قانوني إلا أن العرف قد جرى على تأخير الترفيع للمدة أعلاه وهذا الأمر لا ينسجم مع مبدأ الشرعية لذلك فإن المشرع العراقي في القانون الجديد قد تلافى هذا النقص التشريعي وذلك بالنص على تأخير الترفيع في القانون وهي أيضاً تعتبر من العقوبات الباتة التي لا يجوز الطعن فيها سواء فرضت على الموظفين عموماً أو على من هو بمنصب مدير عام فما فوق([38]), ويعتبر الإنذار نوعاً من التحذير الذي يمارس ضد الموظف المخطئ والآثار الخطيرة التي قد يتعرض لها في حالة العودة على ارتكاب الخطأ نفسه أو خطأ مماثل([39]), إن هذهِ العقوبة كانت في القانون العراقي السابق رقم69لسنة1936الملغي تعتبر العقوبة الأدبية التي تنطوي على الإيحاء للموظف بإصلاح سلوكه حتى لا يترتب على استمراره فيه توقيع عقوبات أشد جسامة في المستقبل إلا أنها في القانون رقم14 لسنة 1991 بالرغم من كونها من العقوبات الخفيفة إلا أن القانون قد رتب عليها آثار قانونية, وقد ساوى المشرع العراقي في القانون رقم14 لسنة1991 بين الموظف المعين بمرسوم جمهوري فيما يتعلق بعدم إمكانية أي منهم الاعتراض على فرض هذهِ العقوبة على عكس القانون رقم69 لسنة1936 الذي كان يعطي الحق للموظف المعين بمرسوم جمهوري بالاعتراض وطلب إحالة قضيته إلى لجان الانضباط([40]).       

المطلب الثاني

العقوبات الشديدة في القانون رقم14 لسنة1991

الفرع الأول-  إنقاص الراتب  

وهي عقوبة يقصد بها الخصم من راتب الموظف بنسبة لا تتجاوز10% من راتبه الشهري لمدة لا تقل عن ستة أشهر ولا تزيد عن سنتين وذلك بموجب أمر تحريري يشعر الموظف بالفعل الذي ارتكبه يترتب عليها آثار مادية وهي تأخير الترفيع أو الزيادة مدة سنتين([41]), أما في قانون انضباط موظفي الدولة رقم41 لسنة 1929 فقد اعتبرها من العقوبات التأديبية وكذلك في القانون رقم69 لسنة1936 وقد رتب عليها إنقاص الراتب بنسبة لا تتجاوز10% وتأخير الترقية أو الزيادة لمدة لا تقل عن سنة ولا تزيد عن سنتين([42]),والحقيقة أن هذهِ العقوبة تشبه عقوبة قطع الراتب باعتبار أن كليهما عقوبة مالية إلا أن عقوبة إنقاص الراتب تؤدي إلى إنقاص راتب الموظف لمدة طويلة نسبياً فضلاً عن أنه يترتب عليها عقوبات تبعية من جهة أخرى([43]), ويبدأ سريان هذهِ العقوبة من تاريخ القرار القطعي إذا كان قد أكمل المدة القانونية للترفيع وإلا فمن تاريخ إكمالها وفقاً لأحكام المادة التاسعة من قانون الانضباط رقم69 لسنة1963 أما في القانون رقم14 لسنة1991 فإن مدة التأخير في الترفيع أو الزيادة تسري من تاريخ استحقاق الموظف الترفيع أو الزيادة([44]), ويمكن معاقبة الموظف بهذهِ العقوبة لمرتين وفي المرة الثالثة يستوجب الأمر عقوبة الفصل وفقاً لأحكام المادة الثامنة/سابعاً/الفقرة أ في القانون رقم14 لسنة1991ويحق للرئاسة ومجلس الوزراء فرضها على جميع الموظفين في العراق وتعتبر العقوبة باتة([45]).        

الفرع الثاني-  تنزيل الدرجة([46])

وتكون بأمر تحريري يتم بموجبه إشعار الموظف بالفعل الذي ارتكبه واستوجب معاقبته بهذهِ العقوبة وقد رتب على هذهِ العقوبة ما يلي:

1.   فيما يتعلق بالموظف الخاضع لقوانين أو أنظمة أو قواعد أو تعليمات خدمة تأخذ بنظام الدرجات المالية والترفيع يتم بموجبها تنزيل راتب الموظف إلى الحد الأدنى للدرجة التي دون درجته مباشرة مع منحه العلاوات التي نالها في الدرجة المنزل فيها ]وفقاً للعلاوة المقررة للدرجة المنزل إليها[, ويعاد إلى راتب درجته السابقة قبل التنزيل بعد قضائه ثلاث سنوات من تاريخ فرض العقوبة مع تدوير المدة المقضية في راتبه الأخير قبل فرض العقوبة.

2.   بالنسبة إلى الموظف الخاضع لقوانين أو أنظمة أو قواعد أو تعليمات خدمة تأخذ بنظام الزيادات كل سنتين, تخفيض زيادتين من راتب الموظف ويعاد إلى الراتب الذي كان يتقاضاه قبل تنزيل درجته بعد قضائه ثلاث سنوات من تاريخ فرض العقوبة مع تدوير المدة المقضية في راتبه الأخير قبل فرض العقوبة.

3.   بالنسبة إلى الموظف الخاضع لقوانين أو أنظمة أو قواعد أو تعليمات خدمة تأخذ بنظام الزيادة السنوية,تخفيض ثلاث زيادات من راتب الموظف وتدوير المدة المقضية من راتبه الأخير قبل فرض العقوبة.

وعند التدقيق في هذهِ العقوبة تجد أنها تحمل أربع عقوبات وليس عقوبة واحدة وهي كما يلي:

1.   إرجاع الموظف إلى درجة أدنى من درجته الوظيفية التي يشغلها.

2.   خفض راتب الموظف إلى راتب الدرجة التي صار يشغلها بعد تنزيل درجته.

3.   تأخير ترفيعه مدة ثلاث سنوات([47]).

4.   حرمانه من العلاوة التي يستحقها أو الزيادة السنوية إذا كان قد أنهى المدة المقررة لها وبذلك فإن شدة هذهِ العقوبة تفوق العقوبة السابقة مما قد يكون ذا تأثير سلبي في فاعلية الإدارة وممارستها لمهامها الوظيفية ولكي نحقق العدالة باعتقادي وذلك بإنزال درجته إلى وضع يجعل الموظف في آخر علاوة يكون قد رفع إليها من دون أن يؤخر ترفيعه لمدة ثلاث سنوات على أن تتوفر للموظف كامل الضمانات الوظيفية في ممارسته حق الطعن أمام جهة قضائية وليس إدارية على أن تكون هنالك أسباب معقولة ومبررة تستدعي فرض هذهِ العقوبة.   

الخاتمة

بانتهاء دراستي لموضوع]التحقيق الإداري وتوجيه العقوبة الانضباطية[, يصبح إلزاماً عليّ أن أختمها بخاتمة لا ينبغي من خلالها أن أستعرض كافة ما ورد فيها من فقرات ولا جميع ما أبديت عليها من ملحوظات, وإنما سأؤكد فقط على بعض ما توصلت إليها من نتائج, ثم اعرض صفوة توصياتي وذلك ضمن البندين الآتيين:

أولاً-  الاستنتاجات

يمكن تحديد أهم الاستنتاجات التي توصلت إليها في النقاط الآتية:

1.   يعتبر التحقيق الإداري الإجراء الثاني بعد الأَمر بالإحالة في سلسلة الإجراءات التأديبية, بل إنه أولها, بل إنه أول الإجراءات الانضباطية الموضوعية, وهو يهدف أساساً إلى كشف المخالفات التأديبية.

2.   يقصد بالتحقيق الإداري مجموعة الإجراءات التي تباشرها سلطة التحقيق عند وقوع جريمة أو حادث بهدف البحث والتنقيب عن الأدلة التي تفيد في كشف الحقيقة.

3.   تبرز أهمية التحقيق للموظف في جوانب مختلفة فمنها ممارسة حق الدفاع ومعنى هذا الحق.

4.   إن التحقيق الإداري في العراق يجري على نطاق واسع بوساطة الرئيس الإداري ]الوزير أو رئيس الإدارة[ وكما يسميه نص القانون بالاستجواب والذي يتم بالنسبة للمخالفات البسيطة التي تستحق عقوبات خفيفة وهي لفت النظر, والإنذار, وقطع الراتب.

5.   للتحقيق الإداري أهمية بالغة في مختلف النظم الرئاسية منها وشبه القضائية والقضائية.

6.   إن التعريف الأكثر كمالاً للعقوبة الانضباطية هو أنها إجراء مضاد يتخذ في مواجهة الموظف بصدد تصرفات منظور إليها على أنها مخالفة انضباطية, بقصد معاقبتها, وهذا الإجراء منصوص عليه, ولا يمكن أن يتم إلا عقب إجراء انضباطي صحيح.

7.   إن من خصائص العقوبة الانضباطية على شرعية العقوبة ومعناه لا جريمة ولا عقوبة بدون نص, وأكد على شخصية العقوبة ومعناه لا تقع إلاّ على من ارتكب الجريمة.    

ثانياً-  التوصيات

وفي ضوء ما كشفه لي البحث وبهدف تجاوز ما يشوب نصوص التشريعات العراقية ذات الصلة بموضوع بحثي من نقص أو خلل أقدم التوصيات التالية:

1.   ليس من الخطأ إعطاء الرئيس الإداري صلاحية فرض العقوبات الانضباطية البسيطة وكما حددها القانون بشرط أن تكون هذهِ العقوبة غير مبرمة الحكم بل تكون خاضعة لرقابة القضاء وهو في العراق مجلس الانضباط العام.

2.   ضرورة تفعيل دور مجلس الانضباط العام باعتباره الجهة القضائية التي تقبل طعن الموظف من خلال لجوءه إلى المبادئ العامة للقانون في سد النقص الحاصل بالتشريع, وبإرساء هذهِ المبادئ فإنه يمكن استخدامها كقواعد عمل تسترشد بها اللجان التحقيقية أثناء عملها, مما يضمن حقوق الموظف بشكل كبير.
      
وهكذا لكل بداية نهاية ، وخير العمل ما حسن آخره وخير الكلام ما قل ودل وبعد هذا الجهد المتواضع أتمنى أن أكون موفقاً في سردي للعناصر
السابقة سرداً لا ملل فيه ولا تقصير ، وفقني الله وإياكم لما فيه صالحنا جميعاً .

 
     ما فوق المصادر والمراجع

القرآن الكريم

المصادر والمراجع باللغة العربية

‌أ.     الكتب

1.   المعجم العربي الأساسي, القاهرة, 1989.

2.   جارلس أي أوهارا وغريغوري: أل اوهارا, ترجمة نشأت بهجت البكري, أسس التحقيق الجنائي, ج1, القسم العام, مطبعة التعليم العالي, بغداد, ط1, 1988.

3.   جبران مسعود: معجم الرائد, لغوي عصري,دار العلم للملايين, بيروت, ط2, 1967.

4.   عبد الوهاب البندراوي: العقوبة التأديبية, دار الفكر العربي, بيروت, ب س ط.

5.   عبد الوهاب البندراوي: المسؤولية التأديبية والجنائية, ب م ط, 1972.

6.   غازي فيصل مهدي: شرح أحكام قانون موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم14 لسنة 1991, مطبعة العزة, بغداد, 2001.

7.   لويس معلوف اليسوعي: معجم المنجد في اللغة والأدب والعلوم, ط19, المطبعة الكاثوليكية, بيروت, 1956.

8.   ماجد راغب الحلو: القضاء الإداري, الفنية للطباعة والنشر, 1985.

9.   ماهر عبد الهادي: الشرعية الإجرائية في التأديب, دار غريب للطباعة, القاهرة, ط2, 1986.

10.     مغاوري محمد شاهين: المسألة التأديبية للعاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام, دار الهنا للطباعة, القاهرة, 1974.

11.     نعيم العطية وحسن الفكهاني:إصدار الدار العربية للموسوعات,ج36,القاهرة, صدرت عام1994-1995.

12.     سامي جمال الدين: تدرج القواعد القانونية ومبادئ الشريعة الإسلامية, مطبعة شركة آلات ولوازم المكاتب, بغداد, 1986.

13.     سليمان محمد الطماوي:القضاء الإداري,الكتاب الثالث, قضاء التأديب, دراسة مقارنة, دار الفكر العربي, القاهرة, 1987.

‌ب.    الرسائل والأطاريح

14.     أحمد محمود أحمد الربيعي: التحقيق الإداري في الوظيفة العامة, دراسة مقارنة, أطروحة دكتوراه مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة الموصل, 2003.

15.     أحمد محمود جمعة: منازعات القضاء التأديبي, مطبعة أطلس, 1985.

16.     خالد خليفة موسى: التأديب في الوظيفة العامة وعلاقته بقانون العقوبات, رسالة ماجستير مقدمة إلى مجلس كلية القانون, الجامعة الأردنية, 1991.

17.     خالد محمد مصطفى المولى: السلطة المختصة في فرض العقوبة الانضباطية على الموظف العام, دراسة مقارنة, أطروحة دكتوراه مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة الموصل, 2000.

18.     شمياء كريم أحمد عليوي: تقسيم الجرائم التأديبية في القانون الإداري, رسالة ماجستير مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة المثنى.

19.     علي أمين سليم: التأديب في الشرطة, دراسة تطبيقية على ضباط الشرطة, أطروحة دكتوراه مقدمة إلى مجلس كلية الدراسات العليا– أكاديمية الشرطة, 2007.

20.     علي خليل إبراهيم: جريمة الموظف العام الخاضعة للتأديب في القانون العراقي, دراسة مقارنة, طبع الدار العربية, بغداد, ب س ط.

21.     كوثر حازم سلطان: امتيازات الموظف العام وأثرها في زيادة فاعلية الإدارة, دراسة مقارنة, رسالة ماجستير مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة بغداد, 2000.

‌ج. المجلات والدوريات

22.     محمود حلمي: عيوب القرار الإداري, مجلة العلوم الإدارية, ع2, س12, 1970.

23.     حماية الأفراد في مواجهة الإجراءات الإدارية بغير الطريق القضائي, من بحوث المعهد الدولي للعلوم الإدارية,بحث نقله إلى العربية الأستاذ عادل محمود عبد الباقي, منشور في مجلة العلوم الإدارية, ع1, س12, نيسان1970.

‌د.    القرارات

24.     القرار رقم13/999 في3/2/1999 صادر من مجلس الانضباط العام بالإضبارة المرقمة 2/1999 غير منشور.

25.     قرار المحكمة الإدارية العليا من أول أكتوبر1960 إلى آخر ديسمبر1960, س6, ع1.

26.     قرار منشور في الموسوعة الإدارية الحديثة, مبادئ المحكمة الإدارية العليا وفتاوى الجمعية العمومية, س32.

27.     المحكمة الإدارية العليا المرقم957 لسنة5ق, 11فبراير1961.

‌ه.   القوانين

28.     قانون رقم41 لسنة1929.

29.     قانون رقم69 لسنة1936.

30.     قانون انضباط موظفي الدولة رقم14 لسنة1991.

31.     قانون رقم14 لسنة1991.


[1])) علي أمين سليم: التأديب في الشرطة, دراسة تطبيقية على ضباط الشرطة, أطروحة دكتوراه مقدمة إلى مجلس كلية الدراسات العليا– أكاديمية الشرطة, 2007, ص235.

[2])) سورة الأحقاف: الآية18.

[3])) المعجم العربي الأساسي, القاهرة, 1989, ص336.

[4])) جبران مسعود:معجم الرائد,لغوي عصري,دار العلم للملايين, بيروت, ط2, 1967, ص370.

[5])) لويس معلوف اليسوعي: معجم المنجد في اللغة والأدب والعلوم, ط19, المطبعة الكاثوليكية, بيروت, 1956, ص140.

[6])) لويس معلوف اليسوعي: المصدر السابق, ص144.

[7])) د. مغاوري محمد شاهين: المسألة التأديبية للعاملين المدنيين بالدولة والقطاع العام, دار الهنا للطباعة, القاهرة, 1974, ص257.   

[8])) خالد محمد مصطفى المولى: السلطة المختصة في فرض العقوبة الانضباطية على الموظف العام, دراسة مقارنة, أطروحة دكتوراه مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة الموصل, 2000, ص180.

[9])) جارلس أي أوهارا وغريغوري: أل اوهارا, ترجمة نشأت بهجت البكري, أسس التحقيق الجنائي, ج1, القسم العام, مطبعة التعليم العالي, بغداد, ط1, 1988, ص13.

[10])) د. ماجد راغب الحلو: القضاء الإداري, الفنية للطباعة والنشر, 1985, ص571.

[11])) د. مغاوري محمد شاهين: المصدر السابق, ص257.

[12])) حكم المحكمة الإدارية العليا المرقم957 لسنة5ق, 11فبراير1961, مجموعة المبادئ القانونية التي قررتها المحكمة الإدارية العليا من أول أكتوبر1960 إلى آخر ديسمبر1960, س6, ع1 القاعدة رقم92, ص706, كما أنها تقول في حكم حديث لهما بأن التحقيق الإداري هو ]... استجواب يتضمن أسئلة محددة موجهة إلى العامل تفيد نسبة اتهام محدد إليه في عبارات صريحة ونظرية تمكنه من إبداء دفاعه والرد على ما وجه إليه من اتهامات ويكون من شأنها إحاطته علماً بكل جوانب المخالفة المنسوبة إليه...[, حكمها ذو الطعن2484 لسنة32 في5/4/1988, منشور في الموسوعة الإدارية الحديثة, مبادئ المحكمة الإدارية العليا وفتاوى الجمعية العمومية, المبادئ من1985-1993؛ د. نعيم العطية وحسن الفكهاني: إصدار الدار العربية للموسوعات, ج36, القاهرة, صدرت عام1994-1995, القاعدة رقم34, ص102.      

[13])) حكم المحكمة الإدارية العليا ذو الرقم404 لسنة 23ق في1/12/1979, منشور في مجموعة المبادئ القانونية في15 عاماً 1965-1980, ج2, القاعدة رقم29, 1679.

[14])) د. علي خليل إبراهيم: جريمة الموظف العام الخاضعة للتأديب في القانون العراقي, دراسة مقارنة, طبع الدار العربية,بغداد, ب س ط, ص28؛ د. ماهر عبد الهادي: الشرعية الإجرائية في التأديب, دار غريب للطباعة, القاهرة, ط2, 1986, ص250.

[15])) د. خالد محمد مصطفى المولى: المصدر السابق, ص179.

[16])) د. غازي فيصل مهدي: شرح أحكام قانون موظفي الدولة والقطاع الاشتراكي رقم14 لسنة 1991, مطبعة العزة, بغداد, 2001, ص50.

[17])) حماية الأفراد في مواجهة الإجراءات الإدارية بغير الطريق القضائي, من بحوث المعهد الدولي للعلوم الإدارية,بحث نقله إلى العربية الأستاذ عادل محمود عبد الباقي,منشور في مجلة العلوم الإدارية, ع1, س12, نيسان1970, ص233-234.

[18])) د. علي خليل إبراهيم: المصدر السابق, ص3.

[19])) د. ماهر عبد الهادي: المصدر السابق, ص250-251.

[20])) ويذهب البعض إلى إطلاق مصطلح الجريمة التأديبية على الخطأ الوظيفي,إلا أنه في الحقيقة لم تتبلور فكرة الجريمة التأديبية لتصل إلى مفهوم الجريمة الجنائية التي تشكل مفهوماً محدداً بصريح نص القانون, د. علي خليل إبراهيم: المصدر السابق, ص16 وما بعدها.   

[21])) علي أمين سليم: المصدر السابق, ص208.

[22])) المصدر نفسه, ص209.

[23])) عبد الوهاب البندراوي: العقوبة التأديبية, دار الفكر العربي, بيروت, ب س ط, ص68.

[24])) عبد الوهاب البندراوي: المسؤولية التأديبية والجنائية, ب م ط, 1972, ص68.

[25])) عبد الوهاب البندراوي: العقوبة التأديبية, المصدر السابق, ص69.

[26])) عبد الوهاب البندراوي: المسؤولية التأديبية والجنائية, المصدر السابق, ص40.

[27])) أحمد محمود أحمد الربيعي:التحقيق الإداري في الوظيفة العامة,دراسة مقارنة, أطروحة دكتوراه مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة الموصل, 2003, ص24.

[28])) ويذهب البعض إلى إطلاق مصطلح الجريمة التأديبية على الخطأ الوظيفي, إلا أنه في الحقيقة لم تتبلور فكرة الجريمة التأديبية لتصل إلى مفهوم الجريمة الجنائية التي تشكل مفهوماً محدداً بصريح نص القانون, علي خليل إبراهيم: المصدر السابق, ص16 وما بعدها.

[29])) كوثر حازم سلطان: امتيازات الموظف العام وأثرها في زيادة فاعلية الإدارة, دراسة مقارنة, رسالة ماجستير مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة بغداد, 2000, ص139, والإجراء الشكلي يكون جوهرياً متى ما شكل ضماناً للموجه إليهم القرار أو متى ما أدى تخلفه إلى الإضرار بهم, د. محمود حلمي: عيوب القرار الإداري, مجلة العلوم الإدارية, ع2, س12, 1970, ص123.

[30])) د. أحمد محمود جمعة: منازعات القضاء التأديبي, مطبعة أطلس, 1985, ص13.

[31])) د. سامي جمال الدين: تدرج القواعد القانونية ومبادئ الشريعة الإسلامية, مطبعة شركة آلات ولوازم المكاتب, بغداد, 1986, ص38.

[32])) د. سليمان محمد الطماوي: القضاء الإداري, الكتاب الثالث, قضاء التأديب, دراسة مقارنة, دار الفكر العربي, القاهرة, 1987, ص547.

[33])) خالد محمد مصطفى: المصدر السابق, ص130.

[34])) خالد محمد مصطفى:المصدر السابق,ص130؛وينظر شمياء كريم أحمد عليوي:تقسيم الجرائم التأديبية في القانون الإداري, رسالة ماجستير مقدمة إلى مجلس كلية القانون, جامعة المثنى, ص73.

[35])) المادة الثامنة من القانون.

[36])) م32/أ/ف1 من قانون نظام الخدمة المدنية الأردني.

[37])) قرار غير منشور بالإضبارة المرقمة32/1999.

[38])) القرار رقم13/999 في3/2/1999 صادر من مجلس الانضباط العام بالإضبارة المرقمة 2/1999 غير منشور.

[39])) خالد خليفة موسى: التأديب في الوظيفة العامة وعلاقته بقانون العقوبات, رسالة ماجستير مقدمة إلى مجلس كلية القانون, الجامعة الأردنية, 1991, ص106.

[40])) المادة19 من القانون رقم69 لسنة1936.

[41])) المادة8/خامساً من قانون انضباط موظفي الدولة رقم14 لسنة1991.

[42])) المادتان11و13من القانون رقم41لسنة1929والمادة9من القانون رقم69 لسنة1936 الملغيان.

[43])) خالد محمد مصطفى: المصدر السابق, ص140.

[44])) المادة9/أولاً من القانون رقم14 لسنة1991.

[45])) المادة14 من القانون رقم14 لسنة1991.

[46])) المادة8/سادساً من قانون الانضباط رقم14 لسنة1991.

[47])) خالد محمد مصطفى: المصدر السابق, ص145.